村民监督委员会制度弥补了现行体制下村民自治组织缺乏有效监督的制度缺陷，其最有效功能是强化了对农村基层干部用权行为的监督制约。

澄城县罗家洼乡杨家陇村党支部书记杨积淼54岁了，他怎么也没有想到，作为地道的农民，自己竟会在这样的培训班上给几级领导干部“讲话”。

2009年3月4日上午，作为村民监督委员会制度的首创人，杨积淼在陕西省贯彻落实反腐倡廉建设“五项制度”培训班上，向参加会议的省、市、县纪委领导干部介绍了他们创建村民监督委员会的经验。在此之前，省委和省政府作出决定，在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作。

省委常委、省纪委书记郭永平说：“村民监督委员会制度弥补了现行体制下村民自治组织缺乏有效监督的制度缺陷，强化了对农村基层干部用权行为的监督制约，化解了农村基层的矛盾和问题，促进了农村社会的和谐稳定，推动了基层民主政治建设。”

小村庄催生大制度

“村民监督委员会是逼出来的！”提起村民监督委员会的产生过程，杨积淼显得有点激动。

杨家陇村位于澄城县城北14公里处，全村308户1386口人，是典型的渭北旱作农业区。2003年2月，杨积淼经过多方努力，联系到一家企业，在杨家陇村投资150万元，建设一座麻纺厂。

“厂子建在村上，村民不出村就可以打工挣钱了。”杨积淼说，偏僻的农村，要吸引企业就要有点优惠条件，于是村上把荒芜的旧祠堂无偿提供给麻纺厂使用。可一些群众不理解，认为用祠堂建工厂不吉利，认为村上这样做一定是老板给村干部塞钱了。有的人给乡上、县上写匿名信，说这是“名为招商引资，实为个人招财进宝”。一时间，村内风言风语四起，村民怨气冲天，村干部委屈难言，麻纺厂建设陷入僵局。

“谁能告诉我，是对还是错？”杨积淼用这句歌词表述自己当时的心情。当村干部30多年，杨积淼一直有一种愿望，就是干工作能得到人们的理解。但在当前的社会环境中，要做到这点很难。不光一般村民不理解，县上一位局领导就曾当面对他说：“上边拨的那些钱，还不是由你们胡写咧，想给谁就给谁！”

怎样才能取得群众的信任呢？杨积淼琢磨着想成立一个群众信任的组织，把自己和村干部监督起来。他经过反复思考，向党支部和村委会建议，由群众推举一些德高望重、议事能力强的人，组成一个监督委员会，监督村上的各项工作。

最初，他们把这个组织称为“党员群众代表议事会”。村干部把招商引资的原因和整个操作过程详细地向议事会代表们汇报，接受代表们的监督。然后由代表们分头上门入户向群众介绍情况，解答群众的疑惑，很快化解了群众的怨气，保证了麻纺厂建设工程的顺利进行。

杨积淼说，麻纺厂建成后，工人全是村上的农民，最多时安置劳动力60多人。除了让村民不出村打工挣钱外，麻纺厂还为村上办了许多公益性的事。

杨家陇村经验推广全县

2006年夏天，澄城县委书记吴蟒成到杨家陇村进行新农村建设调研，了解到村上建立村民监督组织的做法，立即指示罗家洼乡党委总结杨家陇村的经验，在全乡进行试点。

“这是解决当前农村各种矛盾的突破口。”吴蟒成说，近年来影响农村不和谐、不稳定的主要因素，是村级事务管理不规范。特别是中央加快新农村建设，出台了一系列惠农政策以后，一些村级组织在招商引资、土地调整、落实政策中，不讲民主、不讲程序，花糊涂钱、记糊涂账，导致干群关系紧张，上访事件频发，村上经济倒退，严重影响了农村的发展和稳定。吴蟒成在调研中了解到，仅在县内的一个乡，一年中就有三个村支书被县反贪局传唤；有的村干部家的井被人投毒，有的果园被人破坏，有的大门被人抹了大粪，有的村组织办公益事遭到村民集体抵制。吴蟒成认为，导致这些现象的原因，有干部素质的因素，但最重要的还是缺乏有效的监督机制。吴蟒成说，村民监督委员会是农民群众的创造，是适应当前农村发展需要的产物。它可以有效监督干部的行为，让群众充分行使参与村务管理的民主权利，从而化解干群矛盾，为农村发展营造宽松的社会环境。

2006年9月，罗家洼乡党委和乡政府经过试点总结，首先在杨家陇村正式挂牌成立了全省第一个“村民监督委员会”，随后在全乡21个行政村推广。

2007年12月11日，澄城县委、县政府决定在全县农村普遍建立村民监督委员会。

2008年，渭南市委书记梁凤民、纪委书记郝宗友多次到澄城县调研。当年9月，在全市推广村民监督委员会制度。

2009年2月，省委常委、省纪委书记郭永平在澄城县调研，组织人员起草《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，并向省委报告在全省开展建立村民监督委员会工作的意义和作用。

省委书记赵乐际，副书记、省长袁纯清，副书记王侠对此高度重视，分别批示同意省纪委的建议。

2009年2月10日，省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》。村民监督委员会从最初一个村农民群众的创造实验，最终正式进入全省农村基层组织建设的制度层面。

“监委会”架起干群“连心桥”

村民监督委员会制度为什么能够如星火燎原，一经出现便在三秦大地迅速蔓延？从澄城县第一个村到现在435个村建立村民监督委员会的实践来看，关键在于它解决了当前农村干群矛盾突出这个问题，群众心里踏实了，干部工作胆正了，村里各项事业发展顺畅了。

过去村级事务缺乏有效监督，一方面给少数干部以权谋私、违法乱纪留下可乘之机，一方面形成群众对干部的偏见和误解。有的群众谈论干部说：“不偷都是贼！”这种状况不仅造成干群关系紧张，也严重挫伤了正派工作村干部的积极性。澄城县罗家洼乡上马店村党支部书记李建忠，1997年按照村“两委会”的决定，积极筹款给村上打机井。机井打成了，村民受益了，打井欠下的外债人家追着他个人要，许多人还怀疑他从中捞了好处。2007年村上又提出油化村主干道路，李建忠想到以往好心得不到好报的委屈，顾虑重重；一些村民担心干部从中捞油水，积极性也不高，铺路的事拖了大半年也没有动工。村民监督委员会成立以后，铺路的事再次被提上议事日程。监委会提出“工程预算要听证，施工队伍要招标，施工资质要亮相，工程质量有人看，隐蔽工程有监理”的实施办法，赢得了村民的满意和支持，也解除了李建忠的顾虑。李建忠积极组织，村民们踊跃捐款，很快筹集到需要的11万元资金。工程竣工后，村民们敲锣打鼓庆祝，大家高兴地说：“‘三委会’给我们修了一条透明路、放心路、致富路。”

过去群众有意见想说不敢说，有时说了不仅不起作用，还招来干部的打击报复。村民监督委员会成立后，群众有了提意见的方便渠道，干部能及时了解群众的真实想法，干部群众拉近了感情，形成了发展的合力。

杨家陇村过去每年机动田承包的费用，几乎都被各组组长平时花费掉了。2007年村上根据群众的意见，不另设组长，改由村干部兼任。机动田承包时，监委会参与，召开村民大会，现场承包，现场算账，现场将承包款分配到户。今年承包款分配时，有村民反映分钱的总人数不对。监委会立即找到村会计，核计后发现没问题，及时给村民作了解释，化解了群众的疑为农户提供良种猪苗和防疫服务，实现农户、企业、集体三赢。通过监委会的反映和协调，村委会和企业采纳了村民的意见，一个现代化千头扩繁猪场很快建成投入使用。

2008年，澄城县各村监督委员会共收集群众意见310条，实施监督事项180个，提出质询意见510条，纠正不合理财务支出27万元，上级下拨的支农惠农资金和新农村建设项目，都做到了监督到位、运作规范。村干部的廉政意识明显增强，干群关系明显改善。农民们说：“村民监督村民管，监督好比电子眼，群众心中有杆秤，能使干部讲廉政。”

完善村民自治制度的创举

1998年修订颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，虽然规定了村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，但没有设计建立与“两委会”相对应的组织监督机构。以往农村建立的一些监督组织，如村民理财小组、村民议事小组、村务公开监督小组等，实际上都在“两委会”领导下工作，难以发挥监督职能.，使得村民自治在某种程序上变成了干部自治。

“初任村官是好人，真抓实干成能人，一经宣传成红人，放松监督成‘狂人’，发展下去成罪人。”农民群众编的这个顺口溜，生动地反映了村级管理制度不完善造成的影响。由于缺乏有效的监督，村级组织权力过度扩张，村干部权力得不到约束，违法乱纪行为频繁发生。农业部2007年的一次农村审计，查出的违法违纪案件涉案金额就达9.3亿元。2006年陕西省查处村干部1621人，涉及金额606万元；2007年查处村干部2193人，涉及金额1029万元；2008年查处村干部2546人，涉及金额1568万元。随着农村经济的发展，国家惠农政策和资金的增加，农村干部违纪违法案件的数量和涉案金额呈现不断扩大的态势。有的人不惜花费数万乃至数百万元竞选村干部，巨大的经济利益是其中重要的诱因。因此，完善村民自治制度中的监督体系，成为农村发展十分重要和紧迫的任务。

澄城县的实践证明，建立村民监督委员会填补了当前村级监督体系的一个空白，是对村民自治制度的一个完善。

省纪委警示训诫室主任纪大海说，从省委《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作意见》来看，村民监督委员会是群众自治性民主监督组织，是村民代表大会的常设机构，对村民代表大会负责，接受村党支部领导和上级纪检监察机关的业务指导。在实践中，澄城县干部群众将新成立的监委会与原有的“两委会”合称为“三委”。按照这样的设计，村民监督委员会就成为与村党支部、村委会相对应的组织。这就完善了村民自治制度缺乏监督机构的设计漏洞，形成党支部决策、村委会执行、监委会监督的村级权力架构体系。

村民自治是我国改革开放以后出现的新的政治形式。1982年我国宪法正式确定村民自治制度，1988年《村民组织法》以试行的方式发布实施，1998年全国人大重新修订《村民组织法》并正式颁布实行，至今已经十年有余。《当代陕西》了解到，近年来浙江、山东、河南、四川、湖南等地农村，都在进行建立村级监督组织的探索，目前基本上都在地级市以下的范围，我省在全省进行试点是最大的规模。有关研究人员认为，当前应当根据农村社会经济发展的实际，修订完善《村民自治制度》，增设村级监督组织，使之更好地实现最初“四个民主”的设计原则，进一步保证人民群众当家作主的权利。（陈起奎）

 

 

 

 

 

 

 

 

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