有人曾把管理政府工程当做“过手三分肥”的“香饽饽”，攥在手心就不愿松手；也有人认为这是“烫手的山芋”、“多事”的领域，碰不得，摸不得，因为政府工程也一度是腐败的高发区，有不少干部因此而倒下。位于改革开放前沿的广东省深圳市也曾受此类问题的困扰。 
    必须改革政府工程建设组织管理模式！
    深圳市建筑工务署应运而生！负责除水路、公路以外的大部分政府投资工程建设。对政府投资建设的工程项目实行统一设计、统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。 
    几十项政府工程统一由一个部门来管，是否会变分散腐败为集中腐败，变“小老虎”为“大老虎”？ 
    深圳市建筑工务署交出的一份漂亮答卷消除了人们的疑虑：五年负责130多个项目，总投资660多亿元，完成180多亿元，通过招标竞价、技术攻关和资源调配等，节约建设资金高达64亿元。不仅为纳税人节省了成本，而且没有一项工程超标准、超规模、超预算、拖工期，没有发生一起工程质量事故，没有出现一宗工程腐败案件，没有倒下一名干部。 
    难道他们个个是“圣贤”，是“金刚不坏体”？“当然不是。是制度、机制使然，是行之有效的工程建设和廉政管理制度创造出的‘工程集中管理、权力高度分散’的机制使然。”谈到用制度防治建设工程领域的腐败问题，深圳市委常委、纪委书记谭国箱颇有心得。 

    管理高度集中 权力高度分散 

    工务署每年完成近百亿投资，找到署长要个项目，还不能关照一下？关照不了！因为在工务署，谁都无法决定把工程给谁或不给谁。 
    经过多年改革，深圳的招投标制度已经日臻完善。所有政府项目的立项、投资由发改委决策审批。而立项后的工程发包、材料设备采购，一律要到市建设工程交易服务中心、政府采购中心公开招投标。工务署所能做的事，就是制定招标文件，而招标文件要由署招标委员会集体决定招标条件，哪个人说了也不算，只有规则说了算——— 
    符合资质的都可以来。 
    “有关系的可以来，没关系的也可以来；认识的可以来，不认识的也可以来，不用到工务署找署长。所以环境变了，干工程根本不用求人。”建筑工务署署长姜建军如此形容。 
    评标过程中，工务署的人不能参加，评标人是从专家库里随机抽取的。 
    标底公开，最低价中标。招标现场有录像，所有行动受监控。只要在所有投标人中报出最低价，这个项目就是你的。标书当场撕开，所有人都能看到，专家也难以搞腐败。 
    “有人说你们工务署管130多个项目，660多个亿，别人还不天天来找你？还不把门槛都踩断了？”姜建军说：“在严格的招投标制度下没人来找我，我们这里清静得很！办公楼很难见到承包商和设备供应商的影子。” 

    想搞猫腻“难于上青天” 

    建筑工程合理低价中标，既是国际惯例，也是市场配置资源的需要，然而一些企业想“低价中标，高价决算”，就是在低价中标后，靠在施工过程中搞变更、签证，从而追加工程投入，来提高工程利润。现在，要想这样做，“难于上青天”。 
    工务署对这个被称为“潜规则”的“生财之道”，有一个严格的控制机制。一是实行履约保函制度，即中标企业在签订合同时要将银行开具的履约保函押在建设行政主管部门，作为履约担保，其数额为中标价与标底价的差额，比如标底价为1亿元，中标价为7000万元，那么就要开具3000万元保函。对于过低价的还要以现金的形式担保。二是对现场变更和签证实行严格分级授权。设计变更和现场签证5万元以下的，项目主任签意见，报专业工程处核准；5万—50万元的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署二级招标委员会核准；50万元以上的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署一级招标委员会核准。但是，所有签证和变更都必须经建设方、监理、设计、施工和审计局“五堂会审”才作数。 
    低价中标一度引起非议。抱有过去那种“低价中标、高价决算”念头的企业，搞完工程才发现最后竟然亏损了。一些要技术没技术，要管理没管理的“包工队”混不下去了，不得不放弃深圳的政府工程。 
    以前的“香饽饽”不那么“香”了。以至于一些工务署的项目，在招标时显得有点“冷清”，甚至出现流标现象。有一个机关办公楼装修，原计划在深圳范围招标，投标家数不够，后来改为全省招标，还是不够，最后不得不改为全国招标。 
    怎么看待这个现象呢？“企业是追逐利润的，一个地方的政府工程如果企业趋之若鹜，说明其利润大，高利润的背后，往往潜藏着问题。建筑工务署的工程不再那么‘香’，恰恰是因其合理低价中标原则，将工程利润回归到了社会平均利润线，间接发挥了规范市场秩序的作用。”谭国箱是这样诠释的。 
    可喜的是，最近一两年来，深圳的政府工程在招投标时，已经出现了“回流”现象，前来投标的企业又逐渐增多了。很多吃“回头草”的企业老总们说：“工务署管的工程正规，虽然利润没那么大，但钱挣得踏实、省心！” 

    严格的内部监督与外部制约 

    工程发包权没有，中途变更定不了，资金支付在财政……那么在工程管理过程中，工务署还有什么能够直接决定施工单位利益的权力呢？ 
    “还有一个认可权，就是对合同履行的认可。但就是这样一个权力，也被制约了。因为在成立工务署的时候，同时成立了它的一个‘冤家’———政府投资专业审计局。所有的变更、签证，包括工程量的认可等，都要经‘冤家’确认才行。”市纪委派驻工务署纪检监察组负责人回答说。 
    这种集中管理，等于把计划经济时代的链条彻底砍断，投资、使用、建设、监管的各个环节，完全分割开来。工务署只是大工厂流水线上的一个环节。管理高度集中，但权力并没有集中，而是高度分散，腐败的可能性大大减小。 
    “我们现在和施工单位没有一点儿利害关系。”姜建军说，“所以人家不用求你，不用怕你，凭实力说话。” 
    就是这么分散的权力，还受到严格的内部监督和外部制约。 
    在工务署，建设的主要环节，由不同处室行使管理职责，改变了过去一个人或一个部门办到底的做法。而管理的各个环节又都有两个层次，一个层次做事，一个层次复核、监督，从而形成决策、执行、监督三分离的内部运行机制。 
    “看一车西瓜比守一片瓜田容易得多”———在外部，过去工程分散，直接监管几乎做不到。工程集中后，监管起来方便多了。 
    首先是政府各部门之间的分权制约。职能转换最为有力的是建设局，角色由过去的“裁判员”兼“运动员”，转变为专司行业管理———对工程质量、安全生产进行有效的监管。第二是计划、财政、审计等行政部门的监督。工程款的审查控制、支付直接由财政部门统一负责，工务署只是下达付款通知；标底、变更、结算由审计部门审核，对工程全程进行监督。第三是使用单位的监督。工程竣工后，由工务署、使用单位、工程质监单位等联合验收，共同签字后才能“交钥匙”给使用单位。 
    市纪委、市监察局还专门派了一个纪检组常驻工务署，派驻组的人、财、物全属深圳市纪委。派驻组以“嵌入式”的工作方法协助驻在单位搞好党风廉政工作，不断完善制度，对工务署人员进行全方位监督，较好地发挥派驻的作用。
各个环节有人监督、有人制约、有制度把关，正是实现集中管理不会带来集中腐败的关键所在。 
    有人赞誉说：深圳市建筑工务署破解了政府工程腐败这一世界性难题。同每一项改革一样，深圳市建筑工务署从成立那天开始，就一直是在被怀疑中成长的。有人说“这么多工程交给他们还能不出大事？”有人说“这么大的量能管得过来吗？”但几年的实践证明，工务署管的工程不但没有“出事”，而且每个项目都是优品，甚至精品。有人赞誉说：“它为破解工程腐败的难题立了大功。” 

    “自家作坊”必须拆 

    在建筑工务署成立前，政府投资的项目，大多是“三超一拖工程”———超标准、超规模、超预算、拖工期。而其中，超投资最多的一个项目，由２９８０万元变成２．９５亿元，历时十年还未竣工结算。这是深圳市纪委在调研时发现的。 
    长期以来，在政府投资的工程建设中，通常由使用方设立一个临时机构，叫做“基建办”或者“工程指挥部”，来负责工程的建设管理，俗称“自家作坊”。 
    医生建医院、教师建学校……各个部门都在“自家作坊”里搞建设。 
    而承建商只对基建办负责，基建办又是使用方的“自家人”，房子大一些、标准高一些、钱花得多一些，对大家都有利。因此承建商、基建办、使用方三者利益实质上是统一的，形成“建、管、用”一体化。政府投资人对项目实施过程的监管被弱化，“崽卖爷田不心疼”，超标准、超规模、超预算和拖工期成为常见现象，利益驱动引发了政府投资“无底洞”、工期“马拉松”。 
    同时，因为政府项目比较多，纪检监察等部门要想深入到各个项目的基建办、指挥部内部，一个一个地监管起来，其难度可想而知。“自家作坊”，成为诱发工程腐败案件的“温床”。 
    “自家作坊”必须拆！ 

    改革需要勇气与魄力 

    在根治这项体制性问题前，深圳已经在工程建设管理方面作了很多改革和探索。早在１９９３年，就出台了《建设工程施工招投标条例》，通过招投标解决项目给谁承建的问题，在全国先走了一步。１９９８年，成立建设工程交易中心，用统一的交易平台，规范招投标活动。２００１年，又修改了《招投标条例》，推行标底公开、低价中标。 
    招投标制度建立起来了，但“三超一拖”等问题并没有得到解决，随着政府工程数量不断增加，此弊端日益凸现出来，引起深圳市委、市政府和市纪委的高度重视。 
    另外一个现实问题也同时凸现。２００１年的时候，政府规划了一批大的建设项目，包括会展中心、大学城等。这些项目很大，很复杂，工期又很紧，加上当时查处了一些政府工程领域的腐败案件，于是出现了“谁都不愿管、不敢管”的局面。政府工程由谁来搞呢？ 
    在这种背景下，深圳市借鉴香港、新加坡做法，提出改革政府工程组织方式，建立专业建设管理机构的方案。２００２年初，决定成立建筑工务局，来统一管理政府工程。 
    当时的意见不统一。有人质疑：“以前各个单位都管不好，难道一个单位就能管好？会不会产生更大的腐败？” 
    要不要冒着风险豁出去，闯出一条新路子？这成为检验深圳改革魄力、胆量和能力的一次“大考”。 

    在议论声中挂牌 

    ２００２年７月１８日，深圳市建筑工务局在议论声中挂牌，编制６５人，副局级事业单位，隶属市建设局。会展中心等大项目，交到工务局手中。 
    运行一年多，结果出来了———这些项目的进度明显加快，工程管理规范，投资得到节省，没有出现腐败；相反，没有纳入工务局集中管理的项目，腐败问题仍然时有发生。 
    为进一步推进此项改革，市纪委专门组织人员总结工务局运作的经验，并组织有关单位赴香港调研，进一步借鉴先进经验，最后向市委市政府提出了做强做大工务局的建议。 
    ２００４年，市委市政府下决心强力推进这项改革。 
    ２００４年５月，工务局从建设局脱离，更名为建筑工务署，升格为正局级事业单位，编制增加到３００人，负责除水务、公路外的所有政府投资工程的建设管理。财政全额拨款，职工收入与工程完全脱钩。 
    增加一个单位，同时定编３００个，听起来似乎不符合“精兵简政”的大方向。但是统计显示，改革前，全市从事政府投资建设管理的大大小小的筹建办共有１３００多人，改革后，所有的活儿这３００个人全“包”了。 
    从此，深圳政府投资工程项目就从分散管理转变为集中管理，实行统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。“自家作坊”的历史从此结束。 
    这在中国大陆，是第一家。 
    “这几年一直有人问我们，深圳为什么要坚持这项改革？” 
    “我们有底气的是它的效果，集中管理这种模式作为国外通用的政府工程管理形式，在我国应该有试点，深圳作为经济特区，理所应当肩负起探索新模式的责任。而这种模式究竟行不行，由事实来说话，我们坚信它能经得起历史检验。”深圳市委领导如是说。  工期不再“马拉松”，投资不再“无底洞”，质量不再“豆腐渣”，干部不再“倒下马”。 深圳市建筑工务署创造的是廉洁工程、效益工程、精品工程，被人们形象地称为“政府工程好管家”、“纳税人的精算盘”。
     而建筑工务署的领导头脑很清醒：“我们也是很普通的人，也有抵抗不了诱惑的时候，是好的制度使大家没有机会腐败。”  

    300个人是流水线上300个点

　　建筑工务署把社会化生产模式引入工程管理领域，“作坊”式小生产，变成批发式集团作业，“三超一拖”成为历史，工程效益大大提高。
     工务署每年要完成数十亿投资，几十个工程同时开工，他们学习工厂流水线，把分散的、小规模的管理活动，转变成分工协作、大规模的社会化大生产。
　　他们把建设过程分为若干个节点，如前期准备、招投标、计量支付、竣工移交等，全署人员据此作专业分工，依托专业组、项目组，实行批发式的集团作业。例如招标，署里每周召开一次招标会议，一次审议十几项招投标事宜，效率自然很高。
     这种批发式作业类似工厂流水线，一个工序连一个工序，一段接一段，几十个工程并联建设，同步推进。全署在管理上没有断层，没有空白点，犹如一部机器在运转，因而它的劳动生产率及其规模效应是“自家作坊”无法比拟的。
　　作为专业机构，工务署对建设中可能遇到的问题有预见性，对工期心中有数。深圳会展中心是深圳最大的单体建筑，工务署用两年的时间，就完成了按常规要5年才能完成的工程。 
    工期能够把握，靠的是专业化管理的优势。 

    质量责任随时追究到人

　　工程建设管理是一门科学。过去“自家作坊”由于缺乏专业人员，医生盖医院、老师建学校，不懂行，又经常被蒙被骗，工程质量难以保证。
　　而现在的工务署，是专业人员的组合。从署长开始，全署240多名职员中，专业技术人员就有195名，中、高级以上职称172名。他们是建筑领域的行家里手，会管理、懂业务，善于协作攻关。
　　深圳会展中心是名副其实的“巨无霸”，占地22万平方米，建筑面积28万平方米。工程量大、工艺复杂、技术难度高。像飞机翅膀大的遮阳百叶就有6000多片，是世界上面积最大的屋面遮阳系统。
     工务署发挥群体优势，组织技术攻关，二三十名专业工程师现场作业，几十个施工企业同时进场，攻克了一个个全国乃至世界性的技术难题。如钢结构工程，体积大，重量重，但铰支座的安装误差控制在了1毫米以内，其间隙只能放进一根头发丝。
　　集中管理还落实了质量追究责任。根据法律法规，建设单位要对工程质量负责，但过去的建设单位都是临时机构，建完就散，出了质量问题，难以找到机构和人来承担责任。
　　工务署作为政府常设机构，长期存在，工程质量有问题，随时可以追究到人， “豆腐渣”工程自然会减少。
   所以说，在工务署，权力是高度分散，但责任却高度集中。 

    钱花得少，事儿办得多

　　通过低价中标、限额设计、调配资源，工务署五年就为纳税人节省建设资金64亿多元。
　　过去自己搞建设，设计随意，边建边修改，楼越建越高级，钱越花越多，预算无法控制，超投资成为一种普遍现象。
　　但是工务署负责的项目，不是自己用，没有“基建办”的投资冲动，他们严格根据工程需要“看菜吃饭，量体裁衣”，对工程实行限额设计，一旦施工预算超过上限，不但要处罚设计单位，而且要降标准砍项目，直到投资完全控制在计划内。
　　深圳大学城是限额设计的典范。该项目38栋建筑，面积25.1万平方米。当初计划部门核定的标准是2800元每平方米，限额设计完工后，投资控制在每平方米2500元之内，降低造价7000多万元。
　　低价中标充分利用了市场经济手段，买东西都是“批发价”，降低了成本。从2002年7月至今年5月，共完成招标投标总标底价299.68亿元，总中标价227.4亿元，降低投资72.3亿元，平均降幅达24.1%。招投标专家评价说，工务署的招标是成功的招标，造价低，质量也好。
　　手握数项工程，通过调配资源，做到了少花钱多办事。比如有的地方要移山，有的地方要填海，如果是两家做就会形成巨大的浪费，而在工务署花一次钱就办了“移山填海”两件事。
     工务署本身就是“效益单位”。“按照国家规定———以前所有项目也都是这么做的，建设部门可以使用工程管理费，投资节余还可以提取奖励。如按照已完成的184亿元计算，工务署可以用的管理费，加上奖金，合计可以达到十几亿元。”姜建军说。
　　“但实际上，工务署全靠财政拨的人头费过日子，结余的资金全部上交财政。节余的钱我们一分都不能拿,这样我们的腰杆才硬,说话底气才足!”这已成了工务署人的共识。 （中国纪检监察报）