●通过制度的集成创新，整合制度体系功能，形成制度防腐的区域效应

●通过制度的持续创新，把制度建设的成果在更多层面、更长时间、更大范围内加以拓展和深化

入场交易数呈现大幅增长态势——两年来先后完成各类交易1800多场，成交额163亿元，节约资金18.6亿元；招投标方面的投诉大幅下降——2007年，纪检监察机关受理招投标方面的投诉22件，同比下降61％……“不是全省最早，但是全省最好。”在江苏省委常委、省纪委书记冯敏刚对于淮安招投标大市场建设高度赞誉的背后，是该市以制度创新破解反腐难题，推进反腐倡廉建设的不懈努力。

“将创新作为制度建设的原动力，通过制度的单项创新、集成创新、持续创新，把反腐倡廉制度建设的成果在更多层面、更长时间、更大范围内加以拓展和深化，不断获得制度‘红利’。”在淮安市委常委、市纪委书记孙健看来，制度创新的“淮安路径”拓宽了制度建设的工作领域和视野，具有较强的实践价值。

单项创新——准确“点穴”，及时堵塞腐败“缝隙”

“反腐倡廉建设的实践证明：越是管用的制度越具体，越是具体的制度越管用。”对于反腐倡廉制度建设，孙健有着精当的理解，“对基层来说，制度建设关键要适应新的形势和任务的需要，针对反腐倡廉实践中发现的具体问题建章立制，这样的制度才具有针对性、可操作性，才有执行力。”

探寻淮安制度创新的轨迹，可以追溯到五年前的“流程再造”制度变革。2003年初，基于对传统模式一些弊端的深刻反思，淮安市大胆借鉴以企业流程再造为主要内容的管理革命的最新理念，将其成功地移植到政府机关。“作为此项制度的策源地，我们国税系统经过流程再造，大大减少了权力寻租机会，办税环节由原来的200个减少到80个，平均办事时间缩减了60%，有效解决了纳税人办事难等问题。”回忆起当时的细节，市国税局领导记忆犹新。

初尝制度创新“红利”的淮安人异常兴奋。此后，伴随着连续3年全市反腐倡廉制度建设创新奖项目评比活动的开展，淮安市针对具体问题的单项制度创新步伐逐渐加快——

在公共服务需求激增的背景下，政府投资的规模和数量日益扩大，如何在政府投资领域构筑起一道牢固的“防腐墙”？淮安的“代建制”模式在化解这一难题上迈出扎实一步。按照制度设计，政府投资100万元以上项目，统一通过招投标实行外包代建，实现了政府投资项目的投资、建设、使用彼此分离并互相制约，有效遏制了商业贿赂等现象的发生。据统计，实行“代建制”以来，短短两年多时间，该市累计节约财政性资金5000余万元，节约率达18%。

近年来，针对城市规划领域容积率管理腐败问题增多的苗头，淮安市经营性用地容积率管理制度建设的力度不断加大。“早在2004年发现容积率变更管理制度的‘真空’后，我们就已经敏感地意识到，这是一个容易滋生腐败的漏洞。”淮安市规划局负责人告诉记者，他们通过建立容积率管理要素审查制度，将城市规划特别是容积率管理审查内容细分为受理审查、许可审查、跟踪管理和竣工验收等22个审查要素项目，实行“并联审批”和“变更报批”制度，大大压缩容积率管理自由裁量空间，有效堵塞了城市规划领域的腐败“缝隙”。

一大批紧密结合反腐倡廉工作实际，围绕重点对象、重点部门、重点岗位和重点领域的单项创新制度先后出台，带动了该市制度建设整体水平的提升。

值得注意的是，记者在调查中发现，在制度体系体量扩容的同时，该市更加注重制度建设质量的提升。毕竟，制度体系的建设涉及面广、政策性强，是一项艰苦复杂的系统工程。在这其中，制定一定数量的单项制度是必不可少的，尤其是在一些新兴领域和一些问题已经暴露但还没有相关制度规范的领域。但是，不能一味地追求数量的累加。如何使已制定出台的制度更适用、更管用、更加系统？对此，淮安市也进行了有益的探索。

集成创新——整合制度体系功能，形成制度防腐的区域效应

创新需要勇气，更需要智慧。巧妙地借鉴现代系统理论，为反腐倡廉建设提供科学指导和理论支撑，往往能收到事半功倍的效果。这是淮安市制度集成创新带来的重要启示。

随着制度建设的逐步深入，淮安的实践者逐渐发现，现行的一些制度是“头痛医头、脚痛医脚”，制定的制度多而杂，执行起来比较困难。在这样的背景下，单项制度创新的突破难以“独柱擎天”，于是，通过一定的技术手段整合形成相关配套制度被提上了议事日程。

按照系统论的观点，要解决制度建设中不配套、不系统的积弊，让1+1迸发出大于2的能量，这就需要集成创新。也正是在这个理念的引导下，淮安市紧密结合地方实际，对全市面向中长期的制度建设作了科学的规划，更加重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的衔接配套、环环相扣。

淮安招投标大市场建设是制度集成创新的成功典范。上个世纪90年代末，随着公共建设项目和政府采购数量的大幅增加，和全国许多地方一样，淮安市也相继成立了建设工程（机电设备）招投标中心、政府采购中心、药械采购中心、会计结算中心和城镇房屋拆迁安置中心等机构。在当时的情况下，这些新设机构在降低行政成本、提高工作效率、防治腐败等方面发挥了积极作用。但是，随着时间的推移，招投标管理体制存在的管办不分、条块分割、多头管理等弊端也逐渐显现出来。“2001年以来，全市先后查处建设工程、政府采购、土地交易等领域发生的案件362件，涉及科级以上干部168人。查处市县两级建设工程（机电设备）招投标中心、政府采购中心、药械采购中心、会计结算中心和城镇房屋拆迁安置中心等‘五大中心’发生的案件29件，涉及‘五大中心’主任、副主任19人，涉案金额144万元。”2003年初，当这份由淮安市纪委副书记、监察局局长王登玉牵头开展的内部调查报告摆到淮安市委主要领导的案头时，一场以“管办分离、应进尽进、集中监管”为主要思路的招投标监管体制改革设想已经呼之欲出。

经过反复调研和论证，方案的轮廓逐渐清晰：分别组建招投标监管机构和招投标中心，成立招投标市场管委会，负责招投标工作中重大事项的决策和协调。管委会下设办公室，承担市招标投标市场管理委员会的日常工作。招投标交易中心为招投标活动的具体操作机构，主要负责招投标的具体操作和实施，为各类交易活动提供统一的服务平台。2005年11月，一个旨在打破行业界线和部门分工、专职管理全市招投标机构的新平台——市招标投标管理办公室正式揭牌。同时，原来分属各部门的建设工程、政府采购、产权交易、医药购销等招投标活动被剥离出来，统一纳入招投标大市场，最终实现了招投标市场的“同城合一”。

在大刀阔斧进行机构整合的背后，一场更为复杂、更为专业、更为精细的制度整合工作一直在悄悄进行。其主要工作内容就是将分散于十几个部门的制度重新系统整合，包括机构职责的重新界定、业务范围的重新划分、工作流程的重新设定等十多个方面。

“其中，仅监督管理一个方面，就连续制定出台《招标投标市场监督管理暂行办法》《招标投标投诉处理办法》等19项管理制度和配套的细则。其工作量和工作难度可想而知。因为，机构的变更设置，只是为招投标活动的规范运行提供了组织保障。更为关键的是制度的重新整合和规范执行，这也是改革能够取得成功的关键。”说起制度整合的艰辛，王登玉记忆犹新。

“集成创新的实践，使分散、静态、存量的制度，变成集中、动态、增量的制度，并推动传统制度建设的内容和方式发生着静悄悄的变革。”分管法规制度建设的市纪委副书记熊毅告诉记者。实践证明，制度由单项创新到集成创新，一方面使制度建设的内容实现了从“抓制度创建”到“抓集成管理”的转变；另一方面，制度建设的方式实现了从“抓重点项目”到“抓区域体系”的转变，带来的区域效应更令人瞩目，它已经远远超过单项制度创新带来的突破性意义。

持续创新——把制度建设的成果在更多层面、更长时间、更大范围内加以拓展和深化

事实上，制度创新是个永恒的主题。它不仅需要有艰苦的理论创造，更需要有实践的反复探索和经验的逐步积累。在淮安的实践者看来，当一项制度成型并实施后，当时看似完备无隙的制度，在这个日新月异的时代，很快就会被层出不穷的新问题、新情况所消解，甚至抛弃。也正是基于此，制度设计不可能一劳永逸，与时俱进地进行持续创新，是制度建设的客观规律和内在要求。这就要求创新者必须构建着眼于长期目标的系统创新战略，将创新作为一种基本的工作方法，持续加以管理、评估和实施，形成创新的良性循环，实现从持续创新中持续获益。

形式和内容不断创新的“行风热线”，是淮安市以持续创新理念指导实践的最佳注脚。

“一部热线电话，一头连着广大市民，一头连着职能部门和行业单位，在干部和群众之间架起了一座‘连心桥’。”这是几年前媒体对风行全国的“行风热线”活动的常用描述。

而今，经过不断创新和完善，淮安市已经成功地使得“行风热线”实现了“从户内到户外、从社区到乡村、从综合式到主题式、从电台热线到电视现场直播、从一般问题受理到热线跟踪访谈”，赋予了其更多的内涵。据统计显示，该市“行风热线”围绕“农民致富”、“企业减负”、“看病与上学”和“农民工权益维护”等热点，先后举办户内直播297期、户外直播34期，共解决各类咨询投诉11160件次，为民办实事6741件，纠正损害群众利益行为365起，为群众和企业挽回经济损失1246万余元，督促有关部门出台便民措施970余项，促进了部门和行业的作风建设，充分发挥了“行风热线”在促进政令畅通、改进机关作风、维护社会稳定、营造良好环境等方面的综合效应。

为了充分发挥制度建设在惩防体系中的保证作用，在连续三年开展反腐倡廉制度建设年、推进年和提高年活动的基础上，今年，该市纪委又在全市部署开展部门权力内控机制建设，力争通过2到3年的时间，逐步形成制度确权、科学分权、公开亮权、实时监控的部门权力内控机制，促进规范执行制度，以最大限度地减少腐败滋生的土壤和条件，最大限度地减少党员干部犯错误的机会。

制度的单项创新、集成创新和持续创新，推动了淮安市制度建设的系统化和科学化。如今，点击该市纪委门户网站——淮安廉政网，市民可以浏览中央和省级党风廉政相关制度以及全市9个县（区）、74个市级部门的所有制度项目。从班子重大事项议事规则到公务用车管理规定，从财务收支规定到政务公开事项……经清理、整合的1300多项制度几乎囊括了人、财、物等权力运行的各个重点环节。

“制度创新的前提是解放思想，制度创新的关键是取得实效。反腐倡廉制度建设同样要求真务实，不能搞花架子、搞形式主义。即使是已经过实践证明有效的制度，也需要根据新形势、新任务的要求不断完善。”虽然制度建设成果丰硕，但孙健仍十分清醒，“只有这样，才能把中央关于从源头上预防腐败的战略意图真正落到实处。”（中国纪检监察报）