为贯彻落实胡锦涛总书记“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的要求，根据中央纪委、监察部和上海市委、市政府的部署及要求，上海市纪委、市监察局从2007年7月起牵头组织开展预防腐败试点工作，确定了浦东、长宁、松江等三个区，建筑工程、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等六个领域，市劳动保障局、市工商局、市信息委、市发改委、市食品药品监管局、市社会服务局等六个政府部门作为试点单位。两年多来，试点工作按照“权力在阳光下运行，资源在市场中配置，资金在网络上监管”的工作思路，采用项目化管理的方式，以制度建设为重点，以信息技术为手段，取得了阶段性成果。

一、让权力在阳光下运行

上海作为改革开放的前沿，经济比较发达、要素比较集中、市场比较活跃，反腐倡廉面临的新情况新问题较多。近年来，上海市纪委、监察局着力从机制和管理上探索规范权力运行的有效途径，积极运用现代信息技术推动权力公开透明运行，做到内容公开、程序公开、结果公开。

浦东新区建立了具有网上公开、网上办公、网上服务和网上监督四项功能的权力公开透明运行专网。围绕专网的建设，主要做了两个方面的工作：一是开展基础性的清权确权工作。浦东新区在开展试点工作之初，就把清权确权作为工作的重中之重。按照职权法定、权责一致的要求，新区委办局层面共清理出行政权力事项5500余项；街镇层面进一步拓展，共清理出党务、政务、事务权力事项1100 余项。二是建立与新区专网相衔接的试点部门信息平台。作为主要试点部门的浦东新区环境保护和市容卫生管理局，是一个承担新区环保、水务、市容、绿化、市政、城管执法等多项职能的政府部门。他们在清权确权的基础上，梳理出了43项行政审批事项、853项行政处罚事项、19项“三重一大”事项。同时，对梳理出的每一项具体权力都绘制了权力运行流程图，制订了岗位责任说明书，依次注明行使职权的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式，统一工作标准和程序后，形成权力目录，在新区权力公开透明运行专网上进行公布。

在此基础上，新区环境保护和市容卫生管理局又依托内部局域网，研发了具有“社会服务、网上流转、网上监管、电子监察、绩效评估、数据交换”六项功能的行政许可网上审批系统，全局43项行政许可事项已全部实现了网上流转审批。系统运行以来，已经办理行政许可事项1503件，没有发生过一起违规或超期审批现象。同时，还积极探索建立在互联网上实施网上申请、网上办理的远程审批模式。如户外广告事项就已经实现“内外”网络合一，可以在互联网上直接办理，办理时间由过去的17天缩短到目前的5天以内，行政效率明显提高，大大方便了企业和市民办事。去年以来，全局没有发生过一起因行政不作为、乱作为而引起的群众投诉或行政诉讼。

2009年5月15日，浦东新区行政处罚网上系统正式运行，在全市率先开通环保、水务、市政、绿化、环卫、城管执法等领域的行政处罚网上运行系统和自由裁量权的规范工作。行政处罚网上运行是对传统执法手段、处罚方式的规范、督促和优化，其重点是对行政处罚自由裁量权实行“一点三分”管理。“一点”即以违法行为为基点；“三分”即行政处罚自由裁量权内容分类、处罚幅度分档、违法情节分要素。执法人员只需根据违法行为的实际情况进行选择，电脑即可根据不同档次的权重自动生成处罚金额。同时，系统对每个执法人员的权限进行了预先设置，对越权的执法行为系统将不予采纳。任何一个处罚案件的流转过程、文书制作、审批意见等信息均会被系统自动“登记在案”，并可在网上实时监管。这种做法既提高了行政效率，又增强了办事的透明度，大大规范了行政处罚项目中的自由裁量权。新区行政处罚网上运行系统开通以来，已运转简易流程行政处罚案件10740件，一般流程行政处罚案件838件，没有接到一例行政复议申请。

上海市长宁区构建了以区局域网为支撑的“政府投资项目管理系统”，创新了政府投资项目从决策、执行，到监督的全过程信息化管理。一是在决策阶段，坚持实行分层分类决策，对不同投资规模的项目由不同层级的决策主体进行决策。建立政府投资项目储备库。根据全区经济和社会五年发展规划，对拟在3—5年内实施的、总投资50万以上的政府投资项目，按部门、行业申报筛选、审核，确定储备项目，改变了以往项目安排的随意性。二是在执行阶段，建立政府投资项目代建制，明确总投资500万以上或政府投资200万元以上的项目必须实行代建制，其他项目鼓励实行代建制；建立政府投资项目财务监理制，改变以往财务监理由建设单位委派的做法，由区财政局、区发改委、建设单位共同委派；同时，加强了概算审核，增加了项目概算报发改委审批的环节；进一步强化执行变更管理，当项目概算与项目可行性研究报告批复的投资额差额超过10％时，建设单位必须重新编制项目可行性研究报告。三是在监督阶段，建立项目后评估管理办法。对超概算5％以上或超概算绝对额高于500万元的项目，以及党政机关办公楼和社会影响较大的项目，都要组织实施项目后评估，以达到“决策科学、权力规范、资金可控、责任可究”的目标。

加强政府投资项目管理监督工作，是从源头上预防和治理腐败的一项治本之举。上海市发改委针对政府投资项目审批部门多、各单位对标准和政策的掌握不一致、信息沟通不畅等问题，着力推动建立全市固定资产投资项目管理信息系统。该系统可对全市固定资产投资项目审批实行包括项目建议书、项目可行性研究报告、投资计划、概算调整、竣工验收等环节在内的全过程管理，覆盖市、区两级项目审批部门，25类政府资金来源和138个行业，做到全部信息充分公开和共享。从2008年1月1日起，全市所有新开工项目都必须通过该系统进行管理，目前已有8500多项目录入信息系统。下一步，上海市发改委将继续完善投资信息系统平台二期工程，加强相关部门之间的信息数据共享，实行跨部门网上协同项目管理，进一步完善分工合理、权责明确、相互监督、运转协调的投资管理机制。

二、让资源在市场中配置

土地交易一直是腐败案件易发多发的重点领域之一。上海市原房地局副局长殷国元等案件就是利用土地出让过程信息不公开、交易不透明、程序不规范，暗箱操作，以权谋私。对此，上海市从变区县分散交易为全市集中交易入手，按照“信息公开、竞争充分、规则统一”的思路，结合上海实际，学习考察了香港和美国交易的模式，着力打造一个“国内领先、国际一流” 的土地交易市场。

2008年3月1日，上海市土地交易市场在浦东陆家嘴金融贸易区正式开张运作。土地交易市场建成后，通过构筑一个集中的交易平台，实现全市土地交易的“统一计划管理、统一信息发布、统一交易规则、统一运作监管”。土地交易市场对运作流程进行了优化和再造，创新了四种交易模式。第一种，入市流程透明化。地块入市后，市场通过出让文件、告知单、显示屏和互联网等渠道，将竞买人需要了解和关心的信息全部向社会公开。交易会当天，对社会关注度较高的竞争性交易活动进行网上文字直播，同时在场内信息屏上进行视频直播，主动接受社会监督。第二种，信息掌握分散化。对受理申请、咨询答疑、抽选评标专家等重要步骤，实行各管一段、相互制约。第三种，业务操作模块化。将整个入市操作过程分步骤组合成四个独立运作、彼此决无干扰的模块。各个模块承担相应工作职责，独立掌握部分交易信息，并通过系统数据集成，合拢产生交易结果，从而保证了信息单向透明，各模块相互制衡。同时，从保证金到账审核到实施现场交易活动都引入交易第三方进行具体操作和监督。第四种，文本格式标准化。把流程中涉及到的业务标准以及文书表式都进行标准化设计，并按标准程序填写和流转。

按照“规则制定、业务办理、监督考核”三分离的要求，上海市规划土地管理局对内部管理进行了职能调整和流程再造，目标是做到管理有标准、办理有流程、监督有指标。一是重新调整和明确了业务处室的职能。改变了以往各业务处室既制订规则、又负责审批，一个项目从受理到办结，往往由一人负责到底，权力过分集中的现象。二是运用信息技术，规则在网上公布、业务在网上流转、监督在网上实施，实现决策公开、执行规范、监督及时。土地市场自开业以来，没有接到过一封举报信件。日前，该局又在积极酝酿通过土地出让预申请等制度创新，进一步发挥集聚效应，确保土地资源的优化配置；同步开展土地一级半市场试点操作，实现一级市场与二级市场的良性互动，进一步杜绝土地交易中的投机行为和不公平竞争。

成立于1995年的上海建筑有形市场是全国建成最早的之一。成立以来，在规范建筑市场、有效预防腐败方面发挥了积极的作用。但随着市场经济的不断发展，新的问题和情况不断产生。当前，在项目分包、专家评标和分市场规范方面，问题比较突出。从案件分析情况看，工程建设领域的商业贿赂现象相对集中在分包中，据不完全统计，30%的安全生产事故也产生于分包中。针对上述问题，上海市在完善市场方面采取了三条措施。一是加强分包管理。实行总包责任制和公开承诺等诚信管理制度，同时采取监控建设资金流向、监控工程量异常变更等制约措施。二是优化专家评标。改变以往由业主通知评标专家做法，建立语音自动通知评标专家系统，同时进一步提高专家评标待遇，建立专家诚信体系。三是分市场标准化建设。对全市19个区县分市场和14个专业分中心开展市场标准化建设认证。

随着政府采购制度改革的不断深化，目前传统的采购模式已经越来越难以适应形式的发展，政府采购周期长、效率低、采购过程不够透明等问题也越来越突出。上海市财政局在政府采购领域重点推进政府采购信息管理平台建设，实现了采购模式、竞价方式、监管手段了三个创新。一是采购模式的创新。依据政府采购的项目特性划分为通用类产品（电脑、汽车、办公用品等标准化和通用性产品）和非通用类产品，实施分类采购。对通用类产品，采购重点突出方便快捷，采购人可直接通过电子集市即时采购协议供应商提供的各类通用类货物以及其他小额货物。非通用类产品则必需通过招投标等进行采购。二是竞价方式的创新。采购人可以通过在线议价、反拍和团购等多种商务竞价手段，邀请集市内所有同类供应商进行充分的市场竞争，利用市场这只“看不见的手”有效降低采购价格。三是监管手段的创新。监管部门可以通过自动预警、监控等模块功能，建立对采购活动全过程的动态监管体系，做到发现问题及时追查、及时整改。

目前，平台一期项目通用产品电子集市采购模块已经基本建成，打印机设备已试点进行网上采购。试运行情况表明，通用产品通过电子集市实施采购，采购周期可以从以往1个多月缩短到当天，采购价格可以低于市场价格约10%。目前，上海市财政局正在加快扩展试点采购范围，将对台式计算机、复印机、投影机和空调等面广量大的通用产品进行网上采购，并同步加紧平台二期项目电子招投标及相关管理模块的建设，争取到2010年平台正式开通，实现全市通用类产品全部网上采购的目标。

上海产权交易市场是目前中国交易量最大、覆盖面最广、影响最大的产权市场。为强化对企业国有产权交易的全程网络化监管，上海联合产权交易所开发了集平台操作、监测、预警和反馈为一体，具有自主知识产权的产权交易预警监测管理系统。该系统采取红、黄、橙、绿灯标识的形式实施监测预警，对每笔交易行为进行扫描式诊断，即时跟踪研判，避免人为因素造成的各类交易风险。在系统运行中，绿色标识的项目表示符合条件的项目，由初审和复审两级审核通过；橙色标识的项目，系统将启动告警程序，记录项目警告信息；红色标识的项目，启动锁死程序，终止其交易；黄色标识的项目，启动告警再审程序，由上一级人员重新审核。

目前，联交所的全部业务从挂牌开始到举牌、竞价、合同鉴证和档案管理等所有环节均已实现了网络化操作。按照“不相容岗位相互分离”的内控原则，联交所将项目受理、内部审核、竞价组织等环节相分离，还实施了项目多级审核和质量管控机制。在开展预防腐败试点期间，产权交易领域共制定和修订规章制度33项，细化了包括挂牌条件认定、信息披露等方面在内的操作规程，充分发挥制度在预防腐败工作中的重要作用。2008以来, 在国务院国资委产权局的领导下，以上海市产权市场架构、制度体系、信息系统为“蓝本”，全国产权交易规则、监测、信息系统的“三统一”建设正在积极推进中。

三、让资金在网络上监管

上海市市委书记俞正声在听取预防腐败试点工作情况汇报时指出，预防腐败关键是公开，重点是资金，要充分运用网络技术，务求做到监督到位。上海市政府也以规范性文件的形式下发了《关于进一步加强本市财政性资金和社会公共资金监管的若干意见》。按照市委、市政府的要求，上海市在一局、一区、一镇开展了财政性资金监管系统建设的试点；在公共资金监管方面，上海市社保局建立了社保基金网上实时运行监管系统。

近年来，上海市乡镇财力逐年递增，但银行账户设置随意、资金使用不规范等现象时有发生。为此上海市在浦东新区金桥镇进行了“资金在网络上监管”试点，建立了镇“财政资金监管系统”，将网络技术、办公自动化和财务软件进行合成，使镇全部预算内外资金管理、使用、监督都在网上运行。系统主要由预算编制管理、预算拨款执行、账务处理、监督公开等子系统构成，分为预算编制、电子报表、账务管理、票据管理、资金拨付、工资统发、实时监管等18个功能模块。全镇48个预算单位全部以财务内网连通，实行资金网上申请、网上审批、网上监督、网上公开。2008年，系统已受理网上申请事项717个，申请资金5.45亿元，另有1.5亿的重大项目资金已经过镇人代会通过进入实际启用阶段；镇领导通过审批事项660个，通过审批资金5.21亿元；其中222个事项列入“三重一大”重点领域；除系统自动拦截外，有57个申请事项由于不符合规定被退回。该系统运行一年多来，使用效果得到审计、财政部门充分肯定，目前已在新区所有镇推广执行。

上海市食品药品监管局建立了由预算管理、预算执行、资金监控、财务核算、决算管理、报表分析、参数设置等构成的“公共财政资金安全管理系统”。该系统的特点：一是预算项目和预算金额由系统锁定；二是预算项目、预算科目和会计科目由系统统一，核算严格控制在三项统一中；三是54家核算单位统一一家开户银行，全部使用公务卡结算，实现资金流动的即时信息报告；四是全部原始凭证录入数据库，可即时直观查阅；五是预算和决算统一在系统中，保证决算的完整真实可靠。系统运行一年多来，大家普遍感到效果明显，特别是行政事业经费使用更加规范透明。

上海市松江区则建立了以财务管理电算化为基础，以信息化为支撑，以公务消费电子化为模式，以制度体系为保障的“财政性资金和公共资金监管系统”。该系统可以即时地查阅财政性资金的收入、支出，预算管理的编制、执行、调整，政府采购及收、支、用、评等情况，便捷地获取财务、资金活动的全过程。系统还具有智能化的查询、分析和预警功能，能够帮助监管部门及时准确地发现和掌握异常情况，强化事前和事中监管力度，增强了资金使用的安全性和有效性。目前，全区154家预算单位，1100多家财务单位，超过86亿的预算资金已全部纳入系统监管。今年，该区继续拓展试点内容，正在积极推行公务卡制度，并已经将它纳入了资金监管系统进行监管。同时将网络监管系统向基层推广，试点开发了镇、街道资金资产监管系统，目前主要功能模块已经投入试运行。（国家预防腐败局网站）