在成长过程中，大多数官员达到一定级别后，晋升空间越来越小，从而在不同阶段上遇到自身仕途的“天花板”。处在这种状况的干部被形象地称为“天花板”干部。

造成“天花板”困局的原因多种多样，比如制度安排、学历问题、年龄因素等等。面对“天花板”，若不能理性应对，会在一定程度上出现负面心态，轻者因此丧失工作动力、得过且过，重者可能以权谋私、误入歧途。比如官场的“59岁”现象，大多数贪官就是在觉得升迁无望后，从以前的勤奋敬业、廉洁奉公转变为追求享受、贪污腐败的。

因此，高度关注和认真剖析“天花板”困局的形成机制、“天花板”干部的心理状态等，无论对个体成长还是组织建设，都具有重要意义。

破解“天花板”困局，不仅需要“天花板”干部摆正心态，更需要干部体制改革深化。人民论坛本期“特别策划”在深入调查的基础上，邀请专家、组织部长及有关官员等重点从体制机制层面进行了深入讨论，提出了诸多建议，供有关部门决策参考。

千人问卷：仕途“天花板”：突不破的“围城”？

—— 干部成长“天花板”调查

调查说明

是什么制约着“天花板”干部的上升?“天花板”干部有哪些危害?如何有效化解“天花板”困局?等等。针对以上问题，人民论坛杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查，受调查人数总计8311人，具体为：

网络调查。我们联合了人民网、人民论坛网、新华网、腾讯网等知名网站做了“仕途困局催生‘天花板’干部”的网络问卷调查，调查反响热烈，共有7869位网友参与投票。

院校合作调查。中共中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院、中共天津市委党校、中共湖南省委党校、中共湖南省宁乡县委党校等院校的专家、学员对本次调查给予了大力支持，针对党政干部群体共发放了问卷360份，收回有效问卷280份。

记者访谈。人民论坛记者通过面谈、电话、邮件等方式调查采访了各级组织部长32名，党政干部130名。

在调查及采访过程中，我们了解到，党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注，而且见解颇深。他们不但直面“天花板”干部的现状，概括其特征，分析其原因，并且纷纷建言献策，提出解决之道。

但是有很多领导干部在侃侃而谈、直抒己见之后，特意叮嘱记者要匿名发表，怕引起不必要的麻烦。最耐人寻味的是，记者电话采访的某位组织部部长，刚得知记者的身份时，十分客气。然后记者说想采访关于干部成长“天花板”的问题，该部长先是问：“什么是成长‘天花板’?”当记者解释清楚之后，这位部长却突然说：“对不起，您打错了。”然后就迅速挂断了电话。

在这次调查中，我们深深地感受到了“天花板”干部的喜怒哀乐和“天花板”现象的危害。“天花板”困局不容小觑，打破“天花板”刻不容缓。

哪个级别、哪个年龄段的“天花板”干部最多?

64%的受访者认为县处级“天花板”干部最多，70%的受访者认为“天花板”干部年龄为“45—55岁”

您认为“天花板”干部最多出现于哪个级别?选择“县处级”的最多，占全部受访者的64%，12%选择“厅局级”，3%选择“省部级”，另有18%选择“其他”。

为什么县处级的“天花板”干部最多?记者采访了国家行政学院公共管理教研部的李军鹏教授，他认为，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%-15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓的“天花板”干部群体，这是一种必然会出现的现象。

烟台市委党校的曲春杰教授解释说，县处级领导干部入党时间都比较长，绝大多数是从基层工作干起，经过多年多个岗位的长期磨砺，一步一个台阶、循序渐进地成长起来的，任县处级职务的时间也都比较长。因此，他们具有丰富的工作经历和工作经验，群众基础广泛，享有较高的威望。但是，他们成长周期相对较长，担任县处级领导干部时的年龄较大。

在采访中，不少干部认为，从级别来看，在乡镇一级，干部升迁的“天花板”是正科级;在县一级，干部升迁的“天花板”是正处级;在市一级，干部升迁的“天花板”是正厅级。

您认为“天花板”干部最多出现在哪个年龄段?选择“45—55岁”这一年龄段的最多，占全部受访者的70%，19%的受访者选择“35—45岁”，6%选择“55—65岁”，2%选择“25—35岁”，另有1%选择“其他”。

人一到40岁，就进入了孔夫子所说的“不惑之年”，世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人，应该说正处于人生的黄金阶段，既有丰富的经验，又年富力强，可为什么“天花板”干部在“45—55岁”这一阶段最多呢?

江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣认为，由于层级不同，每个层级的干部升迁年龄“天花板”也不尽相同。一般来说，乡科级干部遇到升迁“天花板”的年龄大约是45岁，县处级干部大约是50岁，而司局级干部则大约是55岁。

对此，国家行政学院公共管理教研部的竹立家教授指出，目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策，在干部的提拔晋升上以年龄划线，有的地方规定：过40岁不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为司局级干部，科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策，促使“天花板”干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。

“天花板”干部有什么危害?

35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏官场风气”

“天花板”干部的存在，最大的危害是什么?35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏官场风气”，32%选择“阻碍年富力强、经验丰富的人才干事，影响执政能力提高”，28%选择“一些干部觉得手中权力时日无多，贪污腐败”，3%选择“其他”。

有网友留言道，跨过45岁门槛的官员，有些人觉得升迁无望后，会珍惜来之不易的成果，有些人则千方百计地保全既得利益，“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”成为官教条，使得改革锐气下降，甚至连讲话都格外谨慎，常常重复总书记、总理的报告。

江苏省海门市组织部部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示：“人总需要有个目标盼头，如果领导干部觉得自己升迁无望的时候，肯定会给其工作带来一定的负面影响，肯定会损害其工作积极性。大部分人可能还会做好工作，但好到什么程度，怎么个好法，就要因人而异了。我觉得这也取决于干部的素质，当然这也就需要组织加强对领导干部的培养教育。”

江苏省如东县委组织部部长司祝建认为：“这会影响到当事人的工作积极性，一般来说他们心里有数，觉得不会再被重用了，工作上就不会再那么竭尽心力了。另外，也可能导致年龄大的干部的蜕化变质，当他们觉察到手中权力时日无多了，就会在最后的时间里捞一把，再不享用就没有机会了。”

清华大学公共管理学院教授任建明认为，公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别，就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的，是为了推动干部队伍年轻化，让有能力的年轻人脱颖而出，加快新老交替步伐，增强各级班子的活力，但事实上带来了不少突出的问题，让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线，造成了大量的人才浪费，甚至削弱了领导班子的战斗力。

“天花板”干部是怎么“炼”成的?

50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”造成的

您认为产生“天花板”干部的原因是什么?50%的受访者选择“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”。

对此，李军鹏认为，制度因素是产生“天花板”干部的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度，我国公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向，对干部缺乏明确的业绩评估，一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。我国公务员也没有严格的问责制度，除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”，结果变成了“久任制”。另外，公共部门干部缺乏交流通道，公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道，缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道，公务员缺乏职业发展的“旋转门”。

对于一些地方的“干部年轻化”举措，陆彩鸣认为：“受任职年龄的限制，特别是一些地方片面强调干部年轻化，在干部任用中搞‘任职年龄层层递减’，因而不同层级的干部在升迁中往往会遭遇不同的任职年龄‘天花板’。”

28%的受访者认为“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’干部的产生和出现成为必然，干部队伍整体结构是个‘金字塔’形状，必然意味着越高级的官员数量越少”。

任建明教授在谈及“天花板”干部的形成原因时，也赞同这个看法：“这主要源于政府体制的‘金字塔’型结构。一般说来，当一个政府官员级别越来越高的时候，他在职务上继续晋升的机会也就越来越少。目前我国科级职务以下的公务员占92%，只有8%的公务员是副处级职务以上。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性之间的矛盾，极大地阻碍了公务员个人的发展空间，导致‘天花板’干部越来越多。”

江苏泰州市委组织部徐小军也认为，是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。所以说，出现“天花板”干部是不可避免的。

12%的受访者认为产生“天花板”干部的原因是“心态消极，一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，从而提前自行终止了仕途”。

4%的受访者认为“能力有限是催生‘天花板’干部的重要原因”，4%选择“其他”。

如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?

44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识，努力改革现有的组织人事制度，剔除庸官，选拔能吏”

您认为应如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?44%的受访者选择“清除‘官本位’意识，努力改革现有的组织人事制度，既能及时剔除昏官庸官，又能使廉官能吏看到希望”，27%选择“推行干部选任阳光化，增加透明度，确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”，22%选择“切实转变观念，打破单一僵化的用人模式，避免片面强调干部的年轻化和高学历化”，6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度，减少各种限制”。

河南省驻马店市一位不愿署名的官员建议道：“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人，多留干部队伍三至五年，不要‘一刀切’，‘切一刀’，让想干事、谋大事的人，有甜头、有盼头、有奔头。同样，这也是党的福气，人民的福祉。”

“可以实行‘升官不挪位’的办法。为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰，可以实行职务与职级并行的做法，对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部，采取‘升官不挪位’的办法，实行低职高配。比如，优秀的乡镇党委书记、县级党政机关部门负责人可以明确副县处级，优秀的县委书记、市级党政机关部门负责人可以明确副厅级。这样，通过低职高配，可以在一定程度上破解干部升迁‘天花板’的难题”，陆彩鸣如此表示。

值得注意的是，党中央已经开始重视这个问题，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出，要“合理使用各年龄段干部，切实解决领导干部任职年龄层层递减问题。”

近年来，一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍，相继实行“低职高配”制度，出现了不少“副厅级”县官。在这方面，广东、湖南、湖北都进行了积极探索，走在了前列。比如今年湖南省就有19名长期在基层工作的县委书记被提拔为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。一些县委书记级别升格，既符合“省管县”改革的趋势，也可以鼓励这些“县官”安心一方，更好地推动县域发展。另外，在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说，这些措施客观上提升了县乡(镇)级等主要领导干部的“天花板”高度，较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题，有着重要的现实意义。  (执笔：人民论坛记者 杜凤娇)

调查后记

六大负面心态侵蚀“天花板”干部

在采访过程中，很多组织部长、党政干部表示，在面对“天花板”困局的时候，大部分干部都能从容应对，但是也有一小部分人没有调整好心态，在工作、学习中产生了负面情绪，有的甚至还做出了违法乱纪的行为。根据他们的表述，我们归纳整理出干部面对“天花板”困局的六大负面心态：

一是思想上自暴自弃。国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏在采访中表示，一些干部因为能力不足，感到升迁无望、前途无“亮”，就产生了心理失衡、工作倦怠和职业枯竭的现象。

二是行动上自由散漫。“当前有的干部暮气沉沉、安于现状，自己习惯怎么干就怎么干，‘脚踩西瓜皮’，干到哪里算哪里;有的干部在工作中偷工减料、敷衍塞责、见硬就缩、遇锋就避、效率低下，等等”，中共宁化县委常委、组织部长刘小彦在采访中谈到。

三是学习上退步不前。“相当一部分‘天花板’干部放松对自己的要求，放松世界观的改造，对政治理论和业务学习了无兴致，思想庸俗，作风懒散，满足于‘混日子’，就等着退休回家”，江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣在接受采访时说。

四是物质上寻求经济补偿。山东政法学院教授李克杰表示，一些信念不坚、意志薄弱的干部，往往经受不起花花世界的诱惑和别有用心者的引诱，逐渐放松警惕，在交出权力之前大捞一把，进行权力寻租或直接侵吞公共财产，从此走上违法犯罪道路，形成了中国贪官特有的“59岁现象”。

五是升迁上投机取巧。河南省驻马店市一位不愿署名的县处级干部指出：“现在30一35岁的年轻人很讲实惠，攀比心、虚荣心很强。为了早日实现升迁，避免遭遇年龄‘天花板’，不计成本，不择手段，成功后趾高气昂，失望后则怨天尤人。一些干部可能为升迁行贿筹借了不少资金，升迁后，首先考虑的不是工作，而是朝思暮想如何收回成本。”

六是心态上怨天由人。采访中，不少官员表示：“从一线到二线，从实职到虚职，是人生的一大转折，这些干部因此心理上容易产生失落感。平时社会应酬少了，参加社会活动少了，出头露面少了，常常产生被冷落、被忽略的感觉。情绪波动大，多愁善感，怨天尤人，动不动容易发脾气，生闷气，这也不顺眼，那也看不惯，心烦意乱，心浮气躁，有时还有点神经过敏。”

另外，“天花板”干部还有工作上成为“老好人”，施政上急功近利等负面心态。

拓展成长空间：期待制度正面效应

嘉　宾

许晓平　国家行政学院领导人员考试测评研究中心主任、教授

沈亚平　南开大学周恩来政府管理学院教授

李军鹏　国家行政学院公共管理教研部教授

李克杰　山东政法学院教授

主持人　人民论坛记者 王慧　杜凤娇

制度问题还是心态问题

人民论坛：近期，我们做了大量调查，发现干部升迁遭遇“天花板”的现象比较普遍，一些干部对此有诸多埋怨。

许晓平：其实，这种“天花板”现象既合逻辑又不太合逻辑。所谓合逻辑，升不上去因而产生消极情绪，很正常，毕竟升迁对绝大多数人来说有十分重要的激励作用。所谓不合逻辑，升不上去其实又是十分正常的现象。不管什么制度条件下，在一个科层组织当中，大多数人在整个职业生涯过程中只能有很小的几步升迁，不可能有太多的升迁，更别说上升到高层了。政府组织是典型的科层组织，既然选择在这类组织中从业，应该有这样的心理预期，其实我想这些干部心里都非常清楚这一理论，我觉得我们现在需要探究的是为什么现实当中又会有那么大范围的因“天花板”带来的心理失落呢?

李军鹏：人在官场，谋求升迁必然成为各级干部的重要价值取向和工作动力，但对于多数人来讲，并不是能力问题，也不是工作不努力，而是外在的不以个人主观意志改变的因素或者说是制度因素堵塞了他们上升的通道。以生理年龄决定退休与否的干部任免体系，本身就不符合任人唯贤、能力至上的用人原则。建设效率政府，应当建立一套“能者上，庸者下”的干部任免机制，从而维持执政人才的进取精神和竞争态势。要合理使用各年龄段干部，形成复式年龄结构和合理梯次配备，尤其是领导班子要有科学的年龄结构，从而切实解决领导干部任职年龄层层递减和“不能一刀切、也要切一刀”的问题。

沈亚平：我国公务员队伍存在的深层次难点问题是公务员晋升机制。在领导干部选拔任用中之所以出现跑官要官、买官卖官、行贿受贿、任人唯亲唯近等不正之风和丑恶现象，一个根本原因是公务员在职业发展的道路上没有一个规范的、可预期的刚性晋升机制，如果是几个人甚至一个人可以决定能否得到晋升或通过“活动”可以得到晋升，或公务员晋升的法律法规得不到有效执行，投机钻营、行贿受贿的事就有可能发生，用人腐败就不可避免。

李克杰：除了制度之外，我认为能力和心态也是催生“天花板”干部的重要原因。因能力有限而不能升迁，从制度上讲是很正常的，但对官员本人来讲却走到了仕途的终点。此时的官员心态难免会受到一些硬性规定或习惯性做法的影响，因为根据这些规定或惯例他们可以预测自己何时遭遇“天花板”，而一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，从而提前自行终止了仕途。

不能忽视必要的激励机制的设计

人民论坛：面对“天花板”，为什么有些人能理性应对，有些人却因此丧失工作动力、得过且过，甚至以权谋私、误入歧途。

许晓平：一般来说，人们对不可抗拒的事情，对大多数人都要经历的事情都有较强的心理承受力。古人云，“人人都有帝王相，地窄人稠轮不上”，大家应该能很坦然地接受这种现实才对呀!何来那么多的失落?看来这其中恐怕另有隐情。

其实，这种隐情正是产生于个体与少数幸运者“攀比”的过程当中。在一个社会或组织当中，人们对领导者的标准及产生的程序总会有一个基本的认同，尤其在一个法制程度比较高的社会和组织当中更是如此。当身边产生幸运者，人们总不免对其“幸运因素”进行解析，免不了用自己的情况与幸运者进行对比，如果获得升迁者符合公认的标准和程序，比没有获得升迁的众人确实强，人们也就安然接受。如果有一些升迁者不符合公认的标准和程序，或者不如未获升迁者，人们自然会埋怨为什么“幸运之神”不能眷顾自己。当然，“幸运之神”偶尔乱点“鸳鸯谱”的事难免会发生，人们都是会宽容的，因为大家都是人，不是神，犯错总是难免的。但是，如果身边这类事情发生的频率过高，发生于个人身上、偶尔的埋怨就会变成干部队伍当中的一种积怨。这种积怨恐怕就是“天花板”现象产生的心理根源。

李克杰：看起来是一种现象，其实它本质上是一个官员薪酬结构的设计问题。在西方和日本，资深政府官员退休可以重新被私人部门聘用，“发挥余热”，退休后获得的高额收入可以补偿在政府部门相对较低的薪水。另一方面，退休后可以重新被企业家聘用，也会对官员在任时产生一种积极的约束作用，因为他们必须维持其在位时的声誉，否则会影响其退休后的结果。中国政府官员退休就彻底离开政经界，实际收入和待遇有较大落差。为了抑制腐败，我们要加强对官员的权力监督，但与此同时，也决不能忽视必要的激励机制的设计，否则官员就会在一种扭曲的激励下行事。我们对于官员升迁问题上的激励不能小觑。

沈亚平：干部晋升“天花板”现象的影响具有隔代的延续性。试想现今干部遇到“天花板”，晋升上来的年轻干部早晚也要遭遇“天花板”，早就有心理预期，如果没有合适的激励，不仅是“59岁现象”，“35岁现象”出现也不足为奇。

良好的制度设计，让大家都充满希望

人民论坛：您认为该怎么帮助干部突破“天花板”困局?

李军鹏：要拓宽干部交流任职、交叉任职、交流培养的渠道。要加大干部跨地区、跨行业、跨部门的交流力度，做好党政干部、企业经营管理人员、科研人员三支队伍之间的交流。把干部交流同领导班子调整、干部培养结合起来，形成优秀人才到基层和生产一线去、党政领导干部从基层和生产一线来的干部交流格局。干部交流的方式既要有中央与省市之间的交流、省直厅局与县乡之间的交流，也要有县乡与省直厅局的交流，还要有横向之间的干部交流。要建立和完善选拔优秀村干部担任乡镇领导职务的办法，注重从乡镇党政领导班子成员中选拔县级党政领导干部，加大从基层一线招录公务员的比例。一些省份先后提拔县市委书记、乡镇党委书记到省直厅局任职，一些地方从村官中选拔乡镇干部，就是干部人事制度的创新。此外，要完善从“体制外”任用干部的制度，以保持行政部门的活力。

要完善干部的晋升制度，广泛采用公推公选等竞争上岗机制。公务员的晋升，应采取竞争性选拔的原则，根据工作实绩进行选考。要扩大干部工作中的民主，改变“由少数人在少数人中间选人”的现象。要建立阳光化、公开公正透明的用人机制。在干部的提名环节要做到广泛性、代表性的统一，坚持多种渠道推荐干部，广泛举贤荐能。加大竞争性选拔干部的力度，对一些重要职位进行公开选拔，机关中层以下领导职位除特殊岗位外逐步做到竞争上岗为主要选拔方式。实行并完善差额选拔干部的办法，推行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决，做到好中选优，使晋升不上的干部“服气”，从而消除“天花板”的心理效应。

许晓平：所谓的“天花板”现象，实质是公平感剥夺所产生的心理投射。跑官要官，买官卖官，找门子，拉关系，为了升迁无所不用其极，如果幸运之神降临到这种人身上，问题的严重性可想而知。尽管这种现象不能说是普遍，但是危害极大，不是有“用错一个人，凉了一片心”的说法吗?

良好的制度设计，让大家都充满希望。有盼头，就会有积极性。从人事升迁的角度看，升迁希望对大多数人来说只能是理论上的可能性，不可能现实地降临到每个人头上。但是如果“升得其人”，人们的积极性就不会受到太大影响。所以，“天花板”现象的根本解决之道，在于提高选人用人的公信度。正如“用错一个人，凉了一片心”一样，用对一个人，也能带动一批人。

竹立家：给官员稳定的“职业预期”

—— 国外公务员制度设计带来的思考

国外的晋升没有政策或者年龄因素，一般把资历与绩效作为硬标准。国外你很少听到跑官卖官、溜须拍马的事例。因为他们晋升不是靠领导说话，不是通过领导来决定。比方说两个候选人的工作年限都是8年，如果一个人的绩效分比另一个人高，那么职位肯定是得分高的人获得。这个结果是依靠资历与绩效两个相对客观的标准得出的，没有争论。

公务员制度是行政管理体制的一个重要组成部分，各国虽然有很大差别，但是根本的东西却大体相同。一般来说，无论是政治过程，还是行政过程都是由人来操作的，选用高素质的人进入政治和行政机构工作，是提高政府质量的关键环节。总的来看，国外公务员制度有以下几个鲜明的特点：

　　“政务官”与“事务官”相分离

一是实行“政务官”与“事务官”相分离的管理机制。所谓政务官是指政治家，其任职原则是通过选举而产生，随着选举失败而下台，实行任期制。其主要职能是重大公共政策的制定，其罢免主要是通过“问责制”实现的，如果任期年限结束，则自谋出路。

所谓事务官是指“文官”或“官僚”，强调其“职业”或专业特点，其任职原则是在符合任职资格的情况下，通过考试而进入公务员队伍，实行“常任制”，终身雇佣。其主要职能是执行公共政策。当然，目前在大多数国家，公务员也参与或独立制定公共政策，其被辞职辞退依据公务员制度的相关规定。

资历和绩效晋升原则

二是公务员的“资历和绩效晋升原则”。尽管世界各国由于历史文化背景、政治制度、行政制度等不同，公务员制度的设计也存在着很大的差异，但公务员的职业发展和职业预期大多是依据“资历和绩效晋升”这一原则的，资历和绩效面前人人平等，没有政策、年龄、背景的歧视，谁也不会因为一个偶然出台的政策、与上级关系的深浅、年龄上的优势、家庭背景等因素就越级提拔，而打破依据“资历与绩效”这一“客观的、自然的晋升”轨道，跑官要官、买官卖官、行贿受贿、溜须拍马、任人唯亲这些现象也就不会出现。公务员只要干好自己的本职工作、注重工作绩效，到年限就自然晋升。

目前，世界各国政府改革最新的一个趋势就是建立一个“绩效政府”，公务员的“岗位绩效评估”是重要内容。我国政府目前也在推动“政府绩效”评估活动，在一些地方和部门取得了较好的效果，希望能在公务员晋升中起到基础性的作用。

工作人员待遇平等或一致原则

三是公共机构工作人员待遇平等或一致原则。包括行政部门的公务员、国有企业管理层的政府雇员、国有事业单位的政府雇员等，无论是行政类、管理类、专业类、技术类、执法类公共机构人员，其工资、福利、退休待遇等基本一致，这也是公务员或政府雇员制度改革的一个重要趋势。道理很简单，差距过大就会伤害一些部门工作人员的积极性，不利于服务型政府的建设，影响国家创新能力和社会发展速度。

我国的公务员制度设计虽然是从我国的国情出发，但国外公务员制度设计的一些经验值得我们参考，特别是在公务员晋升问题上，寻求一条民主的、科学的、客观的、规范的公务员晋升之路，给公务员一个稳定的“职业预期”，在公务员队伍中建立一个合乎道德的激励竞争机制，将对促进科学发展及和谐社会建设起到重要作用。 (作者为国家行政学院公共行政教研部教授;人民论坛记者杨昀赟根据采访整理)

杜治洲 任建明：“金字塔”之外的新激励

高的工资差必然制造大的薪酬激励空间

事实上，“天花板”干部现象并非中国特色，各国亦普遍有之。这种现象的普遍化主要源于政府体制的“金字塔”型结构。

虽然“天花板”干部现象具有普遍性，但别的国家却远没有我国那么突出，主要原因是他们重视开发其他的激励方式，而我们除了职级晋升之外，几乎就“黔驴技穷”了。

当前，我国公务员管理体制缺乏激励，而有限的激励又过度捆绑在职务晋升上。实际上许多国家和地区公务员工资级差比较大。例如，即使是实行高工资制的香港公务员，其最高最低公务员工资差仍达到22倍。新加坡公务员的最高最低差的倍数更大。高的工资差必然创造大的薪酬激励空间。在此制度下，即使公务员的职位不能升迁，只要考核合格，工资收入就可以逐年提升，因此，这样的薪酬设计就有一个很大的激励空间。以我国香港为例，适用于大多数公务员的是总薪级表，该总薪级表有49个薪级。即使一个公务员职位始终没有晋升，只要兢兢业业地在政府工作，每年都能通过考核，就可以每年增加一个薪级的工资，可以持续获得长达数十年的薪酬激励。当然，对于获得职位晋升者，则可以跳跃性地获得薪酬方面的激励。

把待遇与职务挂钩导致发展空间窄，激励功能弱

我国公务员工资以外的待遇，主要是职务消费，它完全和职级、职位挂钩甚至是捆绑在一起。职务越高，公车补贴、电信补贴、差旅费等职务消费也就越多，职务越低，享受的职务消费也就越少。把待遇与职务挂钩导致发展空间窄，激励功能弱，职务晋升几乎成了唯一的激励途径，当官成为许多公务员的最大追求，没有职数，晋升也就没有希望。于是，大家都盯着那为数不多的几个职位，形成了千军万马过独木桥的“热闹”场面。而领导干部一旦到达“天花板”，就会产生强烈的职业受挫感，从而导致很多问题。“59岁”现象、“49岁”现象一定程度上就是在激励手段单一的背景下发生的。

因此，激励手段的多元化和有效化，开发职级晋升之外的激励手段，就是解决这一问题的重要途径。国外政府特别重视职级晋升之外的激励手段的开发。许多国家将调薪权力下放，以弹性调薪取代固定薪级，公务员的工资逐步与绩效挂钩。新加坡公务员的绩效奖励不仅与个人业绩相关，更与经济情况紧密相连。在新西兰，与公务员工作业绩挂钩的奖金约占薪酬总额的10%至15%。新加坡高级公务员的薪酬中，有三至四成可依据个人表现及整体经济情况作出调整。除此之外，荣誉激励也是国外普遍使用的一种激励方式。相当多的国家和地区都设有属于国家行政奖励性质的“功勋奖励制度”，设有多种多样的勋章奖励。例如：美国的总统奖章、波兰的十字勋章、日本的菊花勋章等。公务员只要做出了符合条件的贡献，就可以和其他国民一样公平地获得国家功勋奖的荣誉奖励。此外，还有具有吸引力的带薪休假等，也都是国外常采用的激励公务员的有效措施。

我国《公务员法》已经有了相关的规定，设立了职务与级别的“双梯”制度，改变了过去公务员职务序列单一、晋升渠道单一的状况。对广大公务员来说即使职务上得不到提升，也可以通过职级的晋升来提高自己的待遇。这就可以给很多人以工作的动力，从根本上改变 “千军万马挤官道”的状况。 (作者为北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副研究员;清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任)

李宗桂 ：政坛生态重构：超越单一价值观

解决“天花板”心理的关键，是官员本身要提高素质，正确对待权力和名誉，真正按照党的宗旨办事，兢兢业业为人民服务

中国人历来喜欢上进，尤其喜欢不断上进。欣赏上进，赞美上进，高度肯定不断上进的人，已经成为我们社会的普遍风气和文化传统。这本来是好事。但是，这些年由于市场经济中过分强调效率的负面影响，以及官本位观念被强化，上进被扭曲成为单纯的“向上爬”，由此泛化开去，造成了几乎遍及全社会的“单一价值观”现象。

别把进取拼搏扭曲成胡思乱想

所谓“单一价值观”，主要是指以职位或金钱等功利因素作为评价自我或他人价值的单一标准。例如，在官场，科员—副科—正科—副处—正处—副厅—正厅—副部—正部，这样一条直线上升的路径，通常是被认可的理想发展模式，也是官场的常规思维。即使不能达到更高一级目标，至少也要力争搞个“相当于”更高一级的身份，比如调研员、巡视员，乃至“享受副部级医疗待遇”之类。好像作为一个公务员，其价值的证明便是官阶的不断晋升。

单一价值观并不仅仅存在于官场。在企业，类似情况同样存在。“成功人士”的发展路径，通常是普通工人—班长—工段长—车间主任—副厂长—厂长—集团副老总—集团老总，这已经是这些年我们企业(主要是国有企业)被认可甚至成为一种集体意识的情景。在大学这类学术文化部门，仍然不能脱俗，甚至是有过之而无不及。助教—讲师—副教授—教授—博士生导师，是大学里从事业务的教师人人自觉认同并不断追求的发展方向。至于当了教授后又去谋取处长—副校长—校长，进而转到官场当副厅长—厅长—副省长之类，则是这些年来日益普遍的“官”“学”合一的路线图。诸如此类，不一而足。

单一价值观的出现有复杂的原因。对进取拼搏的理解偏差，是重要原因之一。人们经常用拿破仑“不想当将军的士兵不是好士兵”的名言自我勉励或者激励他人。其实，这句话是有特定范围和特殊涵义的，是对军人这个特殊职业而言，是为激励士气而言。我们将其泛化后，客观上就变成了不想往上爬、不能往上爬的人，就不是上进的人，就不是成功的人，从而成为单一价值观的催化剂。试想，一个在党政机关工作的科员，不老老实实做好科员的工作，而是成天梦想取代上司，这样的科员会是好科员?一个在省委办公厅工作的科长，不专心做好本职工作，而是用“不想当省委书记的办公厅科长不是好科长”来编织美梦，来为人处事，这样的科长会是好科长?我们社会特别是官场中的很多问题，都跟把进取拼搏扭曲成胡思乱想、胡蹦乱跳有关。

单一价值观是“天花板”心理的诱因

对成功的理解偏差也是造成单一价值观的重要原因。世俗的见解认为，只有职位不断晋升、权力不断扩大，才能证明你的不断成功。这种情况，在官场表现得特别明显而典型。上述单一价值观的具体表现，就是明证。

与单一价值观相联系的一个必然结果，就是所谓“天花板”现象。天花板是什么?天花板是顶，是极限，是“到头了”。在官场，仕途的发展有客观的种种限制，比如年龄。什么年龄可以提拔到什么级别，什么年龄不能再提拔，在组织干部和官员本人心中，都是十分清晰的。45岁以上一般不再提拔为副处，晋升正处不能超过50岁(有的地方规定超过一个月甚至几天也不行)，副厅初任不能超过55岁，副部任职不能超过60岁。这些规定在某些官员心中，成了官场生涯的“天花板”，从而产生了负面的“天花板”心理和“天花板”现象。快到“天花板”时段了，就开始混日子。有的当一天和尚撞一天钟，有的甚至连钟都不撞响! 还有的认为时日无多，有权不用过期作废，于是大捞一把，疯狂敛财，结果玩火自焚，受到党纪国法应有的惩罚。人们前些年熟悉的“59岁现象”，近年慢慢衍化出“49岁现象”甚至“39岁现象”，值得很好地反思和警惕。有的官员把事业成功误解成无止境向上爬和权力的不断扩大，自然就不可避免地产生“天花板”心理，就会在不能进一步提拔的情况下浑浑噩噩过日子，甚至做出违法乱纪的事情。可以说，“天花板”心理的出现，与单一价值观的存在密不可分：“天花板”心理是单一价值观的必然结果，单一价值观是“天花板”心理的部分诱因。

官员应当能上能下，甚至能官能民

一心向上爬的单一价值观和消极颓唐的“天花板”心理，对当事人自身和我们的社会造成种种危害。

危害之一是妨碍多元价值观的健康发展。社会是多元的，人生也是多元的，人自我实现的方式和结果也是多元的，不同的人可以有不同的选择，有不同的实现自我价值的途径;即使是同一个人，在实现自我价值方面，也应当有多种选择，有多种结果。价值观的单一狭隘，严重制约人们活得更加多样更加自由，扼杀人们的多元创造力。

危害之二是强化了官本位思想和社会心理。只有当官，当大官，不断升官，才是人生的辉煌，这种具有明显偏差的认识，对于提倡平民化的人格，对于人的自由全面发展，对于公民社会、公民意识的形成，都有很强的腐蚀作用。

危害之三是造成畸形心理和不健全的人格。“天花板”心理是对蓬勃向上精神的反叛，不断往上爬的单一价值观和不思进取、消极颓废的“天花板”心理的混合，容易造成不平衡心态和嫉贤妒能心态。

危害之四是容易造成不健康的竞争心理和不正常的竞争方式，从而影响单位部门乃至社会的稳定。一心向上爬的单一价值观容易迫使人们为了自己加官晋爵而不择手段，尔虞我诈，勾心斗角，宁可我负天下人，不可天下人负我。凡此种种，最终会形成恶性竞争，败坏社会风气，影响公序良俗的形成，妨碍和谐社会的建设。

从价值理性的角度看，官员应当能上能下，甚至能官能民。先哲说：“君子思不出其位。”“不在其位，不谋其政。”一心向上爬的单一价值观，不仅违背党章所要求的共产党员的基本素质要求，也违背了中国传统文化关于安分守己、不越位思考和做事的优良传统。“天花板”心理则更是与共产党员特别是领导干部应当全心全意为人民服务的宗旨相距甚远，与进退皆忧、宠辱不惊的优秀文化传统格格不入。

当然，我们现行的干部制度还有值得进一步完善的地方，比如对干部提拔和任职年龄的规定，有的地方和部门显得过于机械化，有的甚至搞任职年龄层层递减。“一刀切”、简单化的结果，一方面是挫伤干部的工作积极性，另一方面是导致一些年富力强、经验丰富的干部不能充分发挥作用，没有做到人尽其才，并人为地造成这些干部成为“天花板”干部、出现“天花板”心理，造成一些不必要的社会问题。这两年有些省份实行干部公选改革，对年龄问题不再绝对性限制，特别是“干什么考什么”，使得情况有所好转。有的人认为，乡镇长应当是50岁左右的人来当，那些二三十岁的年轻人怎么指挥叔叔婶婶阿伯阿婆啊?况且50多左右的乡镇长经验丰富，决不是20多岁的年轻人可以比拟的。有的省份开始设置副厅级县委书记，鼓励他们在县委书记的位置上好好干，而不要一心想当地市级领导。这些，无疑都可在一定程度上解决单一价值观和“天花板”心理带来的问题。不过，从根本上讲，解决“天花板”心理的关键，是官员本身要提高素质，正确对待权力和名誉，真正按照党的宗旨办事，兢兢业业为人民服务。概括而言，我们的官员应当做到：超越单一价值观，突破心理“天花板”! (作者为中山大学文化研究所所长、教授、博导)

刘 昕：干部晋升困局求解

广大干部对晋升的期盼是一种非常正常的心理，如果我们能够善用这种追求晋升的强大而且持久的动力，就有可能对干部的培养和激励产生非常积极的作用

受机制、年龄、能力等不同因素制约，大多数官员达到一定级别后，晋升空间越来越小，从而在不同阶段上遇到自身仕途的“天花板”。

政府机构中的 “天花板”现象

“天花板”的概念最早是在企业中提出来的，企业界所说的“天花板”主要是指女性或少数民族员工在向组织的高层职位晋升时可能会遭遇到的无形障碍。即对这些人而言，高层的管理职位是可以看得见的，但是总是够不着。而在我们今天的政府机构中的这种“天花板”与企业有两点不同，一是它并不仅仅是局限于干部向高级职务晋升的过程中，而是从低到高晋升的每一个层级中几乎都存在，二是这个“天花板”并非无形的，而是清清楚楚、明明白白的，有制度因素、年龄因素、能力因素、心态因素等等。

对于党政部门中的干部来说，相对于薪酬、福利以及职业自豪感等其他心理报酬而言，晋升可以说是一种重要性程度最高的报酬。众所周知，在企业中，晋升尽管说是对员工进行激励的最重要手段之一。但是，由于像专业技术人员和销售人员等类型的员工，即使不能得到晋升，仍然有可能拿到很高的薪酬待遇。所以，晋升的作用还不是那么绝对。但是在政府中，晋升却很显然是对广大干部最为重要的一种激励手段。这是因为，第一，根据目前的公务员薪酬制度，薪酬福利水平与职务的关联依然是最为紧密的。即使得不到晋升的干部能在一定程度上获得加薪，但是加薪的程度仍然是极其有限的，远不如与晋升相联系的薪酬福利增加明显。第二，与晋升相联系的还有一系列的心理报酬，比如社会地位感、成就感、职业自豪感的增强等等。第三，与每一次晋升联系在一起的实际上还有一个更为重要的隐性收益，这就是，在你踏上这个职务阶梯的同时，实际上意味着你已经获得了竞争下一个更高的职务阶梯的机会了，在存在继续晋升可能性的情况下，这种继续晋升的机会在某种意义上可能比这次晋升获得的薪酬福利改善更为诱人。

正因为如此，我们必须坦率地承认，广大干部对晋升的期盼是一种非常正常的心理，如果我们能够善用这种追求晋升的强大而且持久的动力，就有可能对干部的培养和激励产生非常积极的作用。反之，如果我们轻率地让干部自认为已经永远地失去了晋升的机会，我们必将为之付出巨大的人力成本和效率损失。

竞赛理论对干部晋升机制的启示

经济学中的竞赛理论的一个重要启示是，组织在一个合理的时期内营造一种公平竞赛的环境，对于激励员工发挥最佳生产率和达成最优绩效是非常有意义的。如果竞赛的时间过短，组织就会失去对员工激励的极好机会。

如果将竞赛理论运用到干部晋升问题上，我们很容易理解，一旦很多干部看到自己未来的晋升机会彻底不存在了，他们在心理上很自然地会认为自己已经被宣判为“失败者”，而且是永远不再有机会的失败者。那么，尽管在这种情况下，有些干部仍然可能会凭借着党性原则或者是基本的自我道德约束选择继续努力工作，但是对于绝大多数走入晋升的死胡同的人来说，恐怕会有一种近乎“绝望”的心理。而这种心态最有可能导致两种反应：一种是相对温和的反应，表现为不思进取、消极怠工、对工作应付，甚至不负责任，由此带来的效率损失和人才浪费是极其严重的，而且国家也在为此付出巨大的代价;第二种则是极端的破坏性反应，即部分干部很可能会利用已有职权为自己牟取利益，甚至不惜铤而走险，以身试法，而这无疑会损害政府在老百姓心目当中的形象。即使这些干部受到了应有的惩处，国家实际上也为之付出代价。

干部职务晋升中的“天花板”效应导致目前在干部队伍中存在严重的浮躁心理。在很多基层干部当中，甚至已经形成了“30当官、40靠边、50闲差”的共识。正是由于在干部晋升方面存在隐性或显性的年龄界限，导致很多年轻干部非常担心自己会早早地失去晋升机会，被判定为失败者。同时，那些“坐直升飞机”上去的干部不能不让很多人眼红。在干部当中普遍存在的晋升攀比心理，也会给那些晋升速度慢甚至得不到晋升的人带来极大的心理压力，在这种氛围中，很多干部的关注点并不是长期的知识、能力和经验的积累方面，而是将精力放在了怎样用投机取巧的办法实现短、平、快地出成绩，或者是巴结、讨好上级领导，拉关系、走后门甚至是想方设法通过贿赂去谋取晋升。这种浮躁的风气显然对整个干部队伍的建设是非常不利的。

“天花板”困局中的企业管理学

设置年龄“天花板”的做法实际上是要求干部必须在每一个晋升环节都不能出问题，一旦在一个晋升关口被卡住，就很可能会因为年龄的缘故永远失去参与下一轮晋升角逐的机会。这种做法实际上是在鼓励对干部进行相对快速的晋升，对于不能满足这种快速晋升要求的人，实际上采取的是一种“抛弃”的做法。关于这种晋升决策模式的利与弊，我们可以从企业界的晋升决策模式中得到一些启示。事实上，企业界在进行晋升决策时，大体有两种模式，一种模式是相对缓慢的晋升，另外一种模式是相对较快地晋升。这两种晋升模式本身没有好坏之分，只是适用的条件存在差异。

缓慢的晋升模式通常是所谓的“内部劳动力市场”制度的一个组成部分。内部劳动力市场制度的基本含义是，企业只从外部雇用承担初级职位的员工，组织内部的中高层管理职位基本上立足于组织内部的大力培养以及一层一层的逐级提拔。一般来说，这种晋升模式比较适合经营环境相对稳定的组织，如果组织的外部坏境多变，组织对创新的要求很高，特别强调灵活性和对市场反应的速度，或者是员工的流动性比较强，在同一家企业中长期工作的意愿不强，那么，这种晋升模式就会遇到问题。

相比较而言，快速晋升模式往往存在于那些外部坏境因素复杂且多变的组织中，这种组织必须极其重视创新和对市场和客户做出快速反应。因此，这种企业在经营上会抓住一切可能利用的机会，快速做出反应。从员工方面来讲，一旦晋升决策快速做出，那些看到失去晋升机会的有能力的人通常会很快到其他认可其价值的组织中去寻找机会，而不是继续在企业中等待。

通过上面的分析我们不难看出，政府机构的特征决定了它更适合于相对缓慢一些的晋升模式，这是因为政府是相对稳定的，并不存在类似于某些企业所面临的那种激烈和动荡的外部环境。同时，政府的机构设置、内部管理机制等等相对来说变化的速度也是比较缓慢的，一般不会出现大面积的剧烈变革。笔者认为，在大部分干部会在政府部门长期工作的前提下，与其过早地否定大多数干部的晋升和发展机会，不如适当放缓晋升提拔的速度，同时对于到了相对较大年纪才成熟起来的人，也不要一棍子打死，要始终给大家留出晋升的通道。只要有希望，大家就会有干劲，在没有任何指望和进步机会的情况下，任何人都是难以忍受的。事实上，适度放缓干部晋升的步伐并不会打击很多人的积极性。相反，真正有实力的干部反而更能够在这种长期的考察当中脱颖而出，政府不仅可以进一步降低晋升和提拔的风险，而且可以收获竞赛者们在更长的时间里为晋升而付出的努力。

与此同时，我们应当将不同年龄层次的人合理搭配，根据干部个人的特征与特定岗位的任职资格条件之间的匹配程度作为晋升的依据，而不是仅仅依据与工作经验和工作能力并不必然存在联系、与未来的工作绩效也并不高度相关的年龄因素来作为选拔培养干部的依据。只有这样，才是一种科学化的管理，同时也更有利于激发整个干部队伍的工作效率和工作效果。 (作者为中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所所长)（中国共产党新闻网）