渭南市地处陕西关中平原东部，东濒黄河，与山西、河南两省接壤，西临西安，南倚秦岭，北靠延安，辖区南北长182.3公里，东西宽149.7公里，居于新亚欧大陆桥的重要地段，是陕西省和西部地区进入东南沿海的“东大门”，素有“三秦要道，八省通衢”之称。全市通车公路里程12392.4公里（其中：国道两条309.5公里，省道六条440.2公里，农村公路11290.5公里，高速公路两条269公里，专用公路83.2公里）,属经济欠发达地区，也是公路“三乱”现象严重和治理力度较大的地区。

一、治理公路“三乱”的实践

渭南的公路“三乱”问题，一直是纠风工作的重点和难点。近年来，为了营造良好的投资环境，促进项目建设，推动渭南经济的跨越式发展，市委、市政府非常重视公路“三乱”治理工作，始终以切实纠正损害群众利益的不正之风为出发点，坚持标本兼治、综合治理，纠建并举、以查促纠，市级领导每年都带队上路检查公路“三乱”问题，多次组织人员深入基层，对公路“三乱”现象进行专项调研，制定出台了一些治理措施，在一定时期有效遏制了公路“三乱”现象，巩固了治理公路“三乱”成果。

一是落实领导责任，建立组织保障机制。为了规范执法行为，遏制公路“三乱”现象，我市在深入调研和反复论证的基础上，先后出台了《关于实行纠风工作责任区的规定》和《关于实行纠风工作责任区规定的考核办法》，要求各级政府及其领导班子必须按照“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，对责任区内的纠风工作负总责，市政府对各级执行《规定》情况检查考核，实行责任追究。同时制定了《渭南市治理公路“三乱”工作管理办法》，明确了上路部门的职责、范围、权限，规定交通警察在公路流动巡查时，要以疏导交通、维护秩序和纠正违章为目的，不得搞车辆技术检查，不得每车必查、每查必罚，不得搞双向拦车，不得检查职权范围以外车辆，每次检查不得超过三辆，时间不得超过30分钟。这些制度的建立，明确了责任主体，落实了纠风责任，规范了上路执法人员的行为，有效地遏制了公路“三乱”现象。

针对公路“三乱”时有反弹的现象，从治本的角度，制定了《关于进一步加强治理公路“三乱”工作的通知》，提出了 “六条严禁”。凡违犯“六条严禁”或擅自设立收费项目、超标准收费、收费不开票被市纠风办查实的，一律先停止主要领导工作，并依据陕纪发[1999]7号文件及有关规定，对直接责任人和主要领导进行严肃处理和责任追究。

二是加大检查力度，建立快速反应机制。为了抓好各项制度的落实，我市健全了治理公路“三乱”工作领导机制，建立了监察局、公安、交通、纠风办治理公路“三乱”工作值班制度，实现了市、县两级纠风部门和涉路单位的互联互动，为纠风治乱的快速反应提供了保障。同时，我们采取定期与不定期相结合、明察与暗访相结合、纪律监督和社会监督相结合的办法，加大监督检查力度，对重要路段、重点单位进行重点治理。

三是加大案件查处，建立惩处警戒机制。近年来，我市对公路三乱始终保持高压打击态势，自去年以来，我市共查处各类公路三乱案件121起，追究责任23人，其中：党纪处分16人；政纪17人；提醒谈话56人；诫勉督导27人；责令纠错19人，并先后对富平县交警大队、大荔县交警大队荔北中队、华县运管所、开发区交警大队良田中队、富平县运管所等5起公路“三乱”问题在渭南日报和电视台进行了曝光，主动接受舆论监督，不断巩固治理成果。通过对这些案件和违纪人员的处理，客观上起到了处理“个别人”，教育、警示一大片的目的，规范了执法人员的行为，达到了纠风治乱的预期效果，有效的遏制了公路“三乱”的滋生蔓延。

二、公路“三乱”反弹的深层次问题及原因

1、思想认识不到位。有些涉路部门、单位的领导对治理公路“三乱”工作不重视，认识上有偏差，法制观念淡薄，对公路“三乱”的社会危害性认识不足。认为公路“三乱”问题是一般的不正之风，收费、罚款数额较小，影响不大，不应该受到追究，这是导致我市公路“三乱”经常反弹的主要原因之一。

2、公安交警编制的严重短缺，导致交警部门大量聘用协管员。由于经济迅速发展，我市机动车辆的拥有量和公路里程总量较以前都发生了很大的变化，1987年我市组建交警队伍时，交警系统共有编制222个，全市拥有各类机动车7.2万辆，机动车驾驶员8.4万人，公路里程2014公里。到2005年，全市交警系统共有编制683个，是1987年的3.1倍，拥有各类机动车57.61万辆，是1987年的8倍；机动车驾驶员45.02万人，是1987年的5.3倍；通车公路里程12392.4公里，是1987年的6.2倍。道路交通事业的飞速发展的同时，人、车、路之间的矛盾日益加剧，交通管理的形势严峻，涉路部门管理的范围、难度和担负的责任在一天天加大，群众对涉路部门管理服务的要求也越来越高，加之近年来道路交通安全隐患大量存在，重大道路交通事故经常发生，人手不足和道路交通全方位管理服务的矛盾就显得尤为突出。为解决这一矛盾，交警部门聘用大量的交通协管人员弥补警力不足，但由于我市经济发展比较落后，财政无力支付协管人员的工资、经费和服装等开支，只能由交警部门自行解决，形成了“罚款养人”、“ 养人罚款”的恶性循环。

3、交通运管部门进人失控，人员严重超编。由于交通运输管理等涉路部门多为自收自支的事业单位，市、县两级领导都认为自收自支单位对财政没有负担，人事部门迫于各种压力对这些单位的人事管理相对较松，进人把关不严，造成严重超编。全市道路运输管理系统共有编制837个，实有1773人，超编936人，超编率为112％，个别县市区超编更是严重，临渭区编制数为28个，实有人数182人，超编154人，超编率为550％；潼关县编制数为7个，实有人数113人，超编106人，超编率为1514％。作为自收自支单位，他们都有国家规定的收费项目，在人员不超编的情况下，他们的正常管理费收入，完全可以满足自身的支出，但由于人员的严重超编，“吃饭”成为他们首要解决的难题。为了解决人员工资、办公经费等一系列开支，他们把手伸向了公路，向公路要 “效益”，致使公路三乱的治理工作总是在“乱了治、治了乱”的漩涡中徘徊，陷入一种难以跳出的“怪圈”。

4、受利益驱动，“以罚代管，以罚代处”问题突出。罚没款按照“收支两条线”的规定上缴财政后按比例返还，上缴的多就返还的多，返还的多，单位职工就能多领奖金、多发福利，从而助长了一些部门在公路上乱收费、乱罚款，使公路“三乱”滋生蔓延、经常反弹。罚没款收入与利益分配挂钩助长了公路“三乱”行为。由于我市属经济欠发达地区，属吃饭型财政，政府对交警部门的投入严重不足，技术装备落后，大量应属于公益事业承担的基础设施建设费用由交警承担，对交警本身就经费紧张的境况更是雪上加霜。为缓解这一矛盾，市、县两级财政部门在执行收支两条线过程中，对交警等执法部门上交的罚没款，变相按比例返还。据统计2003至2005年，全市交警部门上交财政罚没款11435.76万元，财政返还6781.11万元，对财政贡献4654.65万元。现行的财政管理办法，客观上形成了交警罚没款收入越多，财政返还就越多，财政部门的留成也随之增多，财政和交警实现了“双赢”，从供养体制上形成了对公路“三乱”行为的纵容和助长。

5、执法人员素质不高，业务技能差。县级交警部门聘用的协管人员，没有按照《渭南市公安交通协管员管理办法》聘用和使用，大多数协管人员，通过关系进入后，便着装上路执法，没有经过严格的执法培训，素质相对较低，在他们的意识里“执法就是执罚”，且人员流动性大，难以管理，加之违纪成本低，在协助执法过程中，容易出现越权执法、粗暴执法，甚至还存在罚款不开票、中饱私囊等问题。运管部门调入的人员素质更差一些，普遍　年龄大，文化低，进入单位后，对法律、法规没有进行系统地培训和学习，依法行政的观念淡薄，权本位的思想严重，往往在执法过程中，不按程序、不按规定办事，在处理问题时，不注意方式、方法，粗暴执法、野蛮执法时有发生，造成极其恶劣的影响。

三、治理公路三乱的对策和建议

1、要提高认识，增强依法行政观念。治理公路“三乱”工作，各级党政领导以及治理责任人的法制观念和思想认识是关键。首先要树立大局意识、群众意识、责任意识、法纪意识，切实把治理公路“三乱”工作摆在重要议事日程，自我负责，自加压力，充分发挥做好治理公路“三乱”工作的主动性和积极性，严禁给部门或单位下达或变相下达罚款指标。要彻底扭转思想认识不到位、法制意识淡薄、部门利益至上的不良局面。其次，纪检监察机关在严肃查处各类公路“三乱”案件的同时，要经常在涉路部门开展警示训诫活动，充分发挥警示训诫的作用，使那些有乱收费、乱罚款念头的单位责任人，从思想上打消上路搞“三乱”的想法，进而逐步规范上路行为。第三要加强思想教育。增强政策观念，充分认识公路“三乱”的危害性，不断提高自身法律素质；增强依法行政观念，严把规范执法关；增强责任感、荣辱观。不但自己要遵守法律、法规，同时要加强队伍的政策和法制教育，要有遵纪守法光荣、乱收乱罚可耻的荣辱观。

2、定编定员，增加财政预算。将一些脱离财政自收自支的执法单位纳入预算（如运政部门和交警部门的协警员）。建立符合政策规定范围的激励机制，在客观条件上遏制公路“三乱”的发生。建议有关部门根据实际情况，按照相关规定及时调整公安交警的编制，保证警力与道路交通安全管理要求地相互适应。国家要加大对经济落后地区财政转移支付力度，支持地方道路交通安全基础设施建设，加大对科技强警必要的技术装备投入，缓解警力和经费不足的矛盾。 

３、加大查处力度，严格执纪执法。按照“纠建并举，标本兼治”的工作方针，坚决打击无证（行政执法证）人员上路执法，保障执法主体的合法性。对于群众反映强烈的公路“三乱”问题要严肃查处，公开曝光，并严格追究有关责任人和部门领导人的责任，以发挥惩戒有效作用。

４、深化改革，推进源头治理。一要精简机构，压缩人员。对职能作用不强、可有可无，且公路“三乱”问题严重的单位坚决撤掉。同时，对同一类执法部门进行改革，成立综合执法单位，在管理对象上成立集中统一、多项职能合一的综合执法单位，从体制上解决多头管理、多头执法的问题。二要在人员管理上，实行竞争上岗，坚决淘汰一部分不适合在涉路部门岗位上工作的人员。采取定期考试，末位淘汰、分流的办法，分次分批清理一批不合格的执法人员，并对一些屡纠屡犯、不思悔改的执法人员，进行“下岗”处理，对超编人员逐步实现分流。三要多组织异地交叉式暗访检查，查处公路“三乱”问题，宣传报道好的做法和经验，曝光典型公路“三乱”案件。四要改革财政管理制度。强化部门预算，市、县两级财政部门按照有关规定，对所有执收执罚部门，严格实行部门预算，做到预算到位，经费到位，落实到位；改革预算外资金管理办法，取消部门执收执罚收入与财政按比例返还分配挂钩做法，铲除部门利益驱动乱收费的根源；严格落实“收支两条线”规定。全面清理各部门银行账户和“小金库”，取消各类预算外资金收入“过渡账户”，统一实行执收执罚收入“单位开票、银行代理、财政统管”的收、缴、管三权分离体制，从机制体制和管理上杜绝公路“三乱”。五要定期对执法人员进行相关知识的培训，要熟悉掌握相关的法律、法规和纪律，明确自己的工作职责和范围，端正执法思想，牢固树立 “依法行政，执法为民”的理念，努力做到规范执法、文明服务。

５、完善制度，建立长效机制。 会同监察、公安、交通、财政等相关部门，在充分调研和论证的基础上，尽快制定出台对涉路部门罚没款收入的财政管理办法，彻底扭转罚没收入和经费挂钩的局面。加大对重点部位、重点环节的监管力度，完善、细化现有治理公路“三乱”的各项规定，明确各种公路“三乱”的责任追究办法。各级交通主管部门，要积极探索预防和遏制公路“三乱”的长效机制，进一步明确一线交通行政执法人员的执法权限、范围、程序和行为规范，将依法行政对象变成服务对象，将管理寓于服务当中，并努力提高服务质量。要增加办事的透明度，拓宽人民群众的监督渠道，从多个环节上预防和遏制公路“三乱”的发生。