防止利益冲突制度被各国反腐败实践证明为有效管用的重要措施，已成为《联合国反腐败公约》的重要内容。加拿大自20世纪80年代以来非常重视利益冲突制度，特别是2007年7月成立利益冲突与道德专员办公室以来，利益冲突制度得到了有效执行，基本消除了公职人员中曾经大量存在的利益冲突行为，有效防止了腐败。

　　将利益冲突制度执行机构由政府内设机构变成国会独立机构。加拿大20世纪70年代就制定了利益冲突规定，并设立专门机构执行，但这些机构都是政府内设部门，作用十分有限，不能根本解决利益冲突问题，一些地方和部门普遍存在比较严重的利益冲突行为。如1986年安大略省北部发展与矿业部长方丹没有申报持有的公司股份被曝光，在对与其持股公司有关的事项决策时亦未回避。当时的总督彼德森组织人员对内阁成员遵循公职人员行为准则情况进行专门调查，发现15个内阁成员都违反了准则。该事件促动该省率先改革。1987年，安大略省议会通过成立道德专员办公室的法案，将道德专员隶属议会，独立于内阁，由议会投票选举产生，并授予《公共调查法》规定的调查权。其他省仿照安大略省的做法，在议会陆续建立了类似的机构。联邦同样经历了这种改革。1994年，加拿大联邦政府设立道德顾问，代替了代理登记总管助理，隶属总理，独立开展工作。2004年3月，修改后的《加拿大议会法案》生效，道德顾问变成道德专员。2005年，上议院设立道德专员公署。2007年，根据《联邦职责法》设立利益冲突和道德专员，替代道德专员，成为国会独立的官员，直接向议会报告工作，而不再是政府的部门，专门监督包括总理在内的内阁和众议院议员。专员办公室的经费由国会预算规定，人员编制由专员根据预算总额和工作任务独立掌控。将利益冲突管理权由政府转移到国会，增强了国会的监督权力，巩固了权力分立与相互制衡的框架，加强了对公职人员尤其是政府部门官员的监督，减轻了影响独立执法的干扰和羁绊，避免了一些特殊官员不能受到监督的情况。

　　利益冲突“碎片化”管理，“多头”执法竞争防止出现“特殊人”。加拿大没有统一的适用所有公职人员的利益冲突法律，而是根据不同对象分别制定不同的法律制度，由不同的机构来执行。如利益冲突和道德专员负责管理下议院议员和政府高级官员的利益冲突，执行《利益冲突法》和《下议院议员利益冲突守则》两部法律制度。普通公职人员适用《加拿大公共服务价值和道德守则》，公共服务廉洁办公室负责调查普通公职人员的违法行为，上议院道德官员执行《上议院议员利益冲突规则》，对上议院议员利益冲突行为进行管理，游说委员会执行2008年7月2日生效的《游说法》，司法机构人员则又有单独的利益冲突制度，不适用《利益冲突法》。多个部门和机构执行不同的利益冲突法律制度，相互之间保持互动和协调，共同建立了覆盖联邦、省和地区的全国性的利益冲突管理网络。

　　执法机构相对独立并有权威，但自身受到强有力的监督。利益冲突制度执法机构成为国会独立的机构后，都得向国会报告工作，接受监督。如利益冲突和道德专员每年向国会的两个专门委员会报告工作，并接受质询。上议院和下议院议员都可提出利益冲突的调查要求，专员必须进行调查并汇报调查结果。专员同时还得向总理报告工作，接受政府主要领导的监督。另一重要监督力量则来自社会，对媒体报道或通过其他渠道获得的信息，利益冲突制度执法机构都高度关注，均认真处理。利益冲突制度执法机构尽职尽责，严格按照法律授权积极主动工作，较高的案件自办率较好地说明这些机构的敬业精神。

　　法律制度数量不多，但规定细微详尽可操作。加拿大利益冲突法律制度尽管分散，但数量比较有限。加拿大还尽量合并相关法律，以减少法律的数量。如《公职人员利益冲突和后职务守则》，汇总了内阁、国会秘书、部长级官员、一般公务员等主体的利益冲突规定，后来这个守则又转变成为《利益冲突法》。加拿大不存在因法律制度过多，让人 “犯了错误都不知道为什么的问题”。各个执法机构的设立首先得有法律依据，并严格依据法律制度开展活动。如利益冲突和道德专员仅执行《利益冲突法》和《下议院议员利益冲突守则》两部法律制度，但专员办公室依据这两部法规，完全能够对众议院所有成员和政府高级官员利益冲突行为进行管理。加拿大利益冲突法律制度数量少，但每部法律制度内容十分详尽细密，可操作性很强，如《下议院议员利益冲突规则》禁止议员利用影响和内部信息、收受可能影响职务履行的礼品和其他好处、作为一方当事人与加拿大政府部门签订协议或者在与政府签订合同的公司、合伙组织中拥有股份等。当议员存在私人利益时，限制其参与可能受到影响的讨论和投票。议员在当选60日内，要向专员办公室提交利益冲突公开声明。《利益冲突法》规定高级公职人员收受价值200美元以上的礼品必须申报并向社会公开，价值1000美元以上的礼品要没收充公。

　　执法机构职责和分工明确，工作效率高。加拿大利益冲突执法机构都根据法律设立，职责和权限十分明确，执法行为都得有法律授权，年度报告和专项报告首先得说明职责权限，开展的各项活动都要说明法律依据。办公室只能执行制度，虽然可以提出法律修改的意见和建议，但无权制定法律。执法机构内部职能进一步细分，分工十分明晰，职责明确，有效保障了机构高效运转。如利益冲突和道德专员办公室仅50名雇员，但监督包括内阁成员、国会秘书、部长级人员和副部长、国有企业负责人、联邦委员会成员、政府高级人员、下议院议员等3400多名高级官员的利益冲突行为。执法机构人员少，工作任务重，但任务完成出色，主要得益于有一支高素质的队伍。很多执法机构的负责人是资深律师出身，或在司法机构工作多年，对本国法律十分精通，工作人员多是专业人士，具有胜任工作的素质和能力，专业化程度高。

　　公开透明运行，执法机构公信力强。加拿大利益冲突执法机构高度重视公开透明，通过透明公开的运作赢得社会信任。如利益冲突和道德专员办公室2010年扩大公开的范围，网上公开所有调查报告。2011年公布了13份调查报告。专员办公室还主动将财务公开作为提高机构公信力的重要措施。虽然法律并没有要求专员办公室公开这些信息，但专员办公室主动公开。在网站除了公布每年710万美元的预算经费总额之外，还公开了每年差旅、接待、会议支出报告以及每年财务状况和季度财务报告。2011年，独立第三方审计机构毕马威会计师事务所对专员办公室进行审计，未发现任何问题。

　　策略重点在预防而不在惩治。利益冲突管理是预防腐败的重要内容，加拿大利益冲突执行机构普遍认为，遵守法律规定是绝大多数公职人员的共同心愿，机构的首要目标是帮助人们遵守法律规定，正确行使权力和履行职责，因此将工作重心放在预防，而不是惩治。如教育是利益冲突和道德专员办公室的一项十分重要的工作内容，先后开展了违法警示教育活动，通过拜会内阁成员和部长级人员，向政党核心成员作特别的演讲，向议员和公职人员提供咨询意见，通过网络等不断改进提供信息的方式，采用举办会议、沟通交流、发送指南等方式帮助议员和公职人员熟悉法律规定，持之以恒向下议院议员和高级官员提供防止利益冲突的建议，帮助正确理解和运用法律规定。利益冲突和道德专员办公室还接受大量的咨询。2010年，要求对资产、负债、活动、公开信息等提供意见的公职人员达到1600多次，议员达到500人次。专员在向国会和总理递交的调查报告、年度报告等文件中，指出体制存在的漏洞或在执行规定时面临的挑战，提出源头利益冲突的分析和意见，成为利益冲突法律修改的重要参考。利益冲突执法机构比较慎用惩处权。如2007年生效的《利益冲突法》曾授权利益冲突和道德专员可以对违法行为进行罚款。但专员办公室在2008年12月制定好相应的执法程序之后，才开始动用罚款权，体现了鼓励遵守法律规定而不是处罚的原则。2008年夏，利益冲突和道德专员通报了一起违法行为，但最后没有实施行政处罚。利益冲突和道德专员在国会多次强调，违反利益冲突法的规定并不会罚款，只有在违法又不报告的情况下，才会罚款。2009年10月初，对违反规定在企业兼职的一名公职人员进行了罚款，因为该人员未向专员办公室报告兼职行为，这是该专员办公室成立五年来，十分罕见地使用罚款权。（本文刊载于2013年第6期《中国监察》）